一、形势与需求
当前中国环境与发展正处于一个关键节点,距离2020年实现全面建成小康社会目标仅有5年多时间。这期间,中国要努力跨越潜在的“中等收入陷阱”,从中高收入国家迈向高收入国家,整体上实现国家的绿色转型,为未来的生态文明和美丽中国蓝图进行铺垫和攻坚。实现以上目标,需要清楚判断当前及未来国家环境与发展形势,理性识别环境保护领域政策总体需求。
(一)国家环境与发展形势判断:转型迫切、目标清晰、负重爬坡
在国家总体的“经济赶超”战略下,经过近40年的高速增长,经济、社会和环境等领域各种累积的矛盾已经开始显现,如:经济的周期性下行问题、结构性和平衡性矛盾;社会领域的公平和公正性问题;生态环境领域的污染和退化;在可持续发展治理体系中压力和挑战急剧增大等。这些矛盾错综复杂、相互交织,成为未来国家可持续发展的桎梏。国家迫切需要系统转型来解决上述矛盾,包括环境与发展的定位与战略方向、经济发展方式、社会治理模式、环境管理目标和工具等。
党的十八届五中全会通过的国家“十三五”规划建议确立了到2020年全面建成小康社会的具体目标,特别是将生态环境质量总体改善作为目标要求之一。表明党和国家将生态环境保护放在更加重要的位置,体现了党和国家要在未来五年解决全面建成小康社会的大短板的决心;提出了创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念,其中绿色发展理念与生态文明建设“五位一体”和“五化同步”总体战略布局一脉相承,是加快推进生态文明建设的进一步深化,绿色发展将成为“十三五”规划的要义和核心内容,我国经济社会发展将开始进入全面绿色化的新常态。可以说,“十三五”规划建议为未来5年中国环境与发展制定了清晰的目标、原则、路径、方法和动力。
但是,要清醒地看到,“十三五”时期是中国绿色转型的负重爬坡阶段,面临众多挑战,如:经济增长存在路径依赖和惯性、环境问题日趋复杂、绿色转型可能产生巨大的短期成本、新一轮城镇化仍有很多环境风险等。迈过这道坎,未来中国发展可进入健康和持续的良性轨道;迈不过去,中国可能会掉入“中等收入陷阱”,未来绿色转型可能会付出更大成本和代价。虽然国家有强烈的绿色转型政治意愿,也具备了一定社会基础,但是真正成功实现绿色转型还取决于制度和政策是否得当,执行是否有力,能力是否匹配等,所以,不能盲目乐观,需要有长期持久战的思想准备。
(二)环境保护政策需求:整体滞后、全面改革、加快落实
从整体上看,当前我国环境政策发展总体上滞后于国家环境与发展以及生态环境保护形势需要。首先是现有环境政策总体上不能满足当前生态文明建设、国家环境治理现代化以及全面建成小康社会等战略目标要求和需求;其次,环境政策研究总体上滞后于实践的需求。特别是在当前环境与发展新常态形势下,更为深入的工业化、城镇化、农业现代化以及经济化进程中产生的新环境问题,社会公众对环境问题的意识和参与程度提高、对环境质量和健康的更高期待带来的对环境管理的更高更新的要求等都对环境政策研究提出了新命题,现有的环境政策研究总体上前瞻和超前不足、储备不足;第三,环境政策研究基础能力不足,表现为基础研究数据的可得性、可靠性和可比较性偏低,研究方法的科学性、规范性和先进性不够,对于环境政策研究的资源配置和重视程度严重不足。
在国家环境与发展进入新常态的大背景下,要实现与全面小康社会相匹配的环境质量改善目标,环境保护政策需要全面和系统的调整和改革。一是需要全面把握政策目标,即以目标为导向,紧紧围绕到2020年生态环境质量总体改善这个目标,进行系统调整和改革;二是需要全面诊断环境问题,即以问题为导向,对当前及未来的生态环境问题进行科学和客观的诊断、评估和预测,便于政策设计和执行具有针对性,能够对症下药;三是需要全面识别政策差距,即以效果为导向,深入分析当前环境政策体系是否满足未来解决环境问题并实现环境目标的要求,在政策体系设计方面,需要识别在哪些领域需要加强、哪些领域需要退出、哪些领域需要建立等;在政策执行方面,需要全面客观评估环境政策执行效果,效率和成本收益等。
2015年,中央发布了《生态文明体制改革总体方案》,并出台了6个相关配套文件,形成了“1 6”的改革组合措施,总的目标是到2020年,构筑起产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。具体到环境保护领域,除了出台环境保护督察方案(试行)、生态环境监测网络建设方案、党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)、生态环境损害赔偿制度改革试点方案之外,还包括建立排污许可证制度、排污权交易制度、生态补偿制度等。“十三五”规划建议提出要在未来5年,以提高环境质量为核心,实行严格的环境保护制度,形成政府、企业、公众共治的环境治理体系,方案和规划建议都为未来环境政策改革和调整做好了顶层设计。接下来的紧迫任务就是要将这些设计图转化为施工图,加快落实各项相关改革方案,尽快使政策改革发挥作用和效果。
二、环境保护法治:万众期待、重大突破、任重道远
历经四次审议,两次广泛征求社会意见和建议后,时隔25年之后新环保法终于再次正式修订颁布。长期以来,旧环保法因远不能满足新时期环境保护的需要而广受诟病,社会各界热切期待对其修订。新环保法顺应了社会期待,直面中国环境保护的要害,为解决中国严峻的环境问题提供了法律基础和保障,作为史上严的环保法,堪称中国环境保护法治进程中的里程碑。
2015年1月1日起正式施行的新《环境保护法》在法律理念、法律制度和法律责任方面均有重大革新和显著突破。一是提升了法律理念和立法目的。将“保障公众健康”作为环境法的直接目的之一;将“推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”作为环境法的根本目的。明确了环境法的五项基本原则,包括:保护优先、、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责。突出了多元主体和环境共治。强调了环保与科技的融合。二是拓展了法律制度。根据现实的环境保护需要,对环境监管、生态保护、污染防治、信息公开和公众参与等领域的制定进行系统调整和改革,体现了生态文明建设的要求,反映了生态环境保护本身的需求。特别是信息公开和公众参与制度是新环保法的的重大创新,明确公民、法人和其他组织的环境知情权、参与权和监督权,各级环境行政执法部门和重点排污单位等的环境信息公开义务,完善了环境民事公益诉讼制度等。三是强化了法律责任。包括生产经营者、环境服务机构以及环境监管部门的法律责任。