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总体来看，《方案》基本延续了可再生能源发电补贴政策的方向及大部分内容，针对生物质发电项目做了有针对性的调整，有利于垃圾焚烧发电(以及其他生物质发电)行业的持续稳定发展，以及市场化的深入发展。新增项目补贴额度相对较高，符合近年来生活垃圾焚烧行业高速发展的现状，有望在未来几年快速“补短板”，将绝大多数项目纳入补贴目录。
近日，国家发展改革委、财政部、国家能源局联合印发了《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》(发改能源〔2020〕1421号)(以下简称《方案》)。在此之前，关于可再生能源发电补贴政策的改革酝酿已久。
2020年1月，国家发展改革委、财政部、国家能源局等部委就可再生能源发电补贴政策改革出台文件：
4号文、5号文：一日两文，可再生能源发电补贴政策改革已上路
而后，主要针对“存量项目”的方案迅速跟进：
6号文：“第八批”！垃圾发电国补新解-18年1月前项目或入篮
7~8月，存量项目的新目录已前后公布三批，其中第三批中有39个垃圾焚烧项目入选，主要涉及到2017~2018年(少量2016年项目)间并网发电的垃圾焚烧项目，合计涉及处理能力约2.9万吨/日：
新目录：可再生国补前三批目录公布39个焚烧项目入选，后期如何？
而针对垃圾焚烧新增项目，则于4号文、5号文出台后迅速发文，开展摸底工作：
中长期规划：解读丨发改委发文释放利好背后，为垃圾焚烧新增项目规划摸查
4月，国家发改委分别就农林废弃物及垃圾焚烧发电项目建设的有关事项公开征求意见：
征求意见稿：发改焚烧补贴文件详解：系统性变革，新国补即将落地
在近半年后，正式文件终于于近日发布。此次《方案》明确了“以收定补、新老划段、有序建设、平稳发展”的总体思路，指导2020年1月20日以后并网发电的项目申报进入国补目录的工作。
2020年新增项目补贴额度确定
《方案》中明确了2020年用于新增生物质发电项目补贴的额度为15亿元。从早前财政部公布的2020年中央财政预算来看，可再生能源电价附加收入安排的支出中，生物质能源的预算总额为53.41亿元，2019年决算支出额为34.86亿元，增长近20亿元。其中除了此次明确的2020年新增补贴金额的15亿元外，还应包含8月公布的存量项目新名单中加入的部分生物质发电项目。根据E20研究院测算，8月公布的名单中新加入的垃圾焚烧项目39个，设计处理能力2.9万吨/日，估算需国补金额在5~6亿元左右，再加上此批名单中增加的15个农林废弃物发电项目以及3个沼气发电项目，预计2020年实际用于生物质发电的国补金额也将略高于预算金额。值得注意的是，此次《方案》中明确的2020年新增项目补贴额度15亿元约占生物质能源补贴预算总额的28%，可以说力度还是很大的。
在已存在的前七批名单中，生活垃圾焚烧占生物质比例约为40%。但近年来生活垃圾焚烧仍有较高速水平发展，而农林废物发电受制于其商业模式不完善及需求风险较大等影响，增速较慢，因此预计2020年新增生物质发电项目补贴中垃圾焚烧占比将达到65%。以此测算，2020年入篮新增项目补贴的垃圾焚烧补贴额度将达到9.75亿元，约折算处理能力6.36万吨/日。据E20研究院数据显示，按项目建设期2年计，预计2020年全年新投入运营的垃圾焚烧处理能力约为15万吨/日，则新增项目的补贴覆盖率可达到40%以上。
项目申报规则公布
《方案》中延续了此前征求意见稿中的部分项目申报条件，如“项目需纳入国家、省级专项规划”、“垃圾焚烧发电项目所在城市已实行垃圾处理收费制度”，同时额外增加了“信用承诺书”的要求。
关于专项规划，在早前的文件中已有充分铺垫，作为避免造成地方政府不必要债务风险的重要抓手，中长期规划以及项目可行性研究中应对建设规模的测算(包括对未来发展的超前规划)做合理把握。
而对于垃圾处理收费制度，E20研究院近几年持续呼吁应由政府端推进、完善生活垃圾处理收费机制，按照补偿成本并合理盈利的原则，逐步形成覆盖全成本、分类、分阶梯计价的收费机制。如此形成以“污染者付费”为原则的闭环机制，居民及非居民缴付的垃圾处理费直接用于支付末端生活垃圾处理设施，类似于污水处理费机制。而这一内容也在《国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》(发改价格规〔2018〕943号)、《国务院办公厅关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知》(国办发〔2018〕128号)、《关于印发<城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案>的通知》(发改环资〔2020〕1257号)等多部文件中反复提出。但目前来看推进存在一定难度，各地实施效果不一，真正实现成本覆盖、分类计价的寥寥无几，仍需各地进一步研究探索，也需要国家发改委继续发文促进。
由于设定了15亿的新增补贴上限，《方案》中也明确了各类项目补贴额度的测算标准，其中垃圾焚烧发电项目所需补贴额度为项目年入厂垃圾量×280千万时/吨×(0.65元-当地现行燃煤发电基准价-0.1元)。在计算方式方面延续了《国家发改委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》(发改价格〔2012〕801号)中提出的0.65元/千瓦时标杆电价(280千瓦时以内)，以及0.1元的省补分担规则。但值得注意的是，此次《方案》中提出了“补贴资金由中央地方共同承担，分地区合理确定分担比例，中央分担部分逐年调整并有序退出。”此项内容一方面考虑了地区差异，预计对于经济发展水平相对落后且对生物质发电项目需求较为急迫的地区予以更大幅度的支持，以加快“补短板”。另一方面也明确了国补将逐年调整并有序退出，而补贴则将大概率转由地方负责解决，有可能增加项目支付风险。但同时这也是将“垃圾处理费”作为必要条件的原因之一。具体分担办法也将在2021年建设方案中明确。
对于申报项目的排序，《方案》中明确“按项目全部机组并网时间先后次序排序，并网时间早者优先，直至入选项目所需补贴总额达到2020年中央新增补贴资金额度15亿元为止。”预计在新政刺激下将引发在建项目的抢装。
2021年后将以竞争方式配置
《方案》中提出，“自2021年1月1日起，规划内已核准未开工、新核准的生物质发电项目全部通过竞争方式配置并确定上网电价”。主要是根据4号文中提出的“通过竞争性方式配置新增项目。在年度补贴资金总额确定的情况下，进一步完善非水可再生能源发电项目的市场化配置机制，通过市场竞争的方式优先选择补贴强度低、退坡幅度大、技术水平高的项目。”而这一政策实际已在风电、光伏领域实施，效果显著。但值得注意的是，不同于风电、光伏发电项目，生物质发电(垃圾焚烧和农林废物)均具有较强的公共服务属性，是环境治理过程中的刚需产品，在“污染者付费”制度全面落地前付费主体模糊，绝大部分项目仍采用可行性缺口补贴的形式开展，较难完全市场化(商业化)。电价补贴强度低、退坡幅度大，必将带来的是对按量付费的垃圾处理服务费部分的增加，以保障项目原有收入结构及盈利模式。因此此条内容的实施，可能较大程度改变生活垃圾焚烧项目现有较为完善的商业模式及招投标方式。
结语
总体来看，《方案》基本延续了可再生能源发电补贴政策的方向及大部分内容，针对生物质发电项目做了有针对性的调整，有利于垃圾焚烧发电(以及其他生物质发电)行业的持续稳定发展，以及市场化的深入发展。新增项目补贴额度相对较高，符合近年来生活垃圾焚烧行业高速发展的现状，有望在未来几年快速“补短板”，将绝大多数项目纳入补贴目录。但在开展“竞争性方式配置新增项目”的过程中还需进一步要求未来的特许经营协议对国补退坡有相关协商机制的条款。后，建议约束地方政府在PPP项目合同中的履约行为，特别是按照PPP合同及时且足额支付，促进垃圾焚烧项目投资市场的稳定发展。
附：《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》原文：
完善生物质发电项目建设运行的实施方案
生物质能是可再生能源重要组成部分。近年来，在国家政策支持下，生物质发电(含农林生物质发电、垃圾焚烧发电和沼气发电，下同)行业稳步发展，为构建清洁低碳、安全高效的能源体系，促进生态文明建设发挥了重要作用。为深入贯彻习近平生态文明思想，落实“四个革命、一个合作”能源安全新战略，进一步推动生物质发电高质量发展，特制定本方案。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，认真落实习近平总书记关于推进城乡有机废弃物处理利用的重要指示，依据《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》(财建〔2020〕4号)、《可再生能源电价附加补助资金管理办法》(财建〔2020〕5号)有关要求，坚持“以收定补、新老划段、有序建设、平稳发展”，进一步完善生物质发电建设运行管理，合理安排2020年中央新增生物质发电补贴资金，全面落实各项支持政策，推动产业技术进步，提升项目运行管理水平，逐步形成有效的生物质发电市场化运行机制，促进生物质发电行业持续健康发展。
二、补贴项目条件
2020年申请中央补贴的项目须符合以下条件：
(一)纳入生物质发电国家、省级专项规划。
(二)2020年1月20日(含)以后全部机组并网的当年新增生物质发电项目。
(三)符合国家相关法律法规、产业政策、技术标准等要求，配套建设高效治污设施，垃圾焚烧发电项目所在城市已实行垃圾处理收费制度。
(四)申报情况属实，并提交信用承诺书(见附件1)，没有且承诺不出现弄虚作假、违规掺烧等情况。
三、工作程序
(一)组织申报
各省(区、市)按月组织符合申报条件、申请中央补贴的生物质发电项目，登陆国家能源局可再生能源发电项目信息管理系统填报相关信息和上传有关资料，主要是省级专项规划、核准(审批、备案)文件、并网时间证明等。
各省(区、市)对项目申报条件、项目申报信息进行审核，并对项目申报有关情况(项目名称、建设地点、装机规模、纳入规划情况、并网时间等)进行公示。公示后，将通过审核的项目信息正式上报。
有关电网企业定期向各省(区、市)提供并网项目清单，按要求出具项目并网时间证明，及时配合各省(区、市)做好申报工作。
8月底之前符合条件的项目一揽子申报，以后的按月申报(有关申报信息及时间要求见附件2)。纳入补贴范围的项目所需补贴总额达到2020年中央新增补贴资金额度15亿元后，不再纳入当年申报。
(二)统一复核
组织国家可再生能源信息管理中心对地方申报项目的合规性及提供材料真实性和有效性进行复核。一旦发现信息不实，立即取消补贴申报资格。
(三)项目汇总
国家可再生能源信息管理中心对通过复核的项目，按照规则进行汇总排序，并测算补贴需求。
(四)公布补贴名单
排序工作结束后，公布纳入2020年生物质发电中央补贴规模的项目名单。
四、纳入当年补贴项目规则
(一)纳入规则
按项目全部机组并网时间先后次序排序，并网时间早者优先，直至入选项目所需补贴总额达到2020年中央新增补贴资金额度15亿元为止。
(二)补贴额度测算规则
按补贴额度测算规则(见附件3)测算生物质发电项目度电补贴强度、项目所需补贴额度。补贴额度测算仅用于测算补贴总额，不作为实际补贴资金发放依据。
五、推动生物质发电有序建设
(一)加强规划引导。需中央补贴的生物质发电项目必须纳入国家、省级专项规划，各地要以规划为依据，严格按规划核准(审批、备案)建设项目，未纳入规划的不得核准(审批、备案)。鼓励地方结合本地经济社会发展实际，建设不需要中央补贴的生物质发电项目。
(二)加强投资监测预警。依据各省农林生物质资源总量等条件，科学测算各地农林生物质发电合理发展规模，根据各省农林生物质发电发展情况发布项目建设年度预警，已建装机和核准在建、待建装机规模接近合理规模的，给予黄色预警；已建装机和核准在建、待建装机达到或超过合理规模的，给予红色预警。对需中央补贴的生物质发电项目投资建设情况进行监测，按月发布项目投产并网信息，新增项目补贴额度累计达到当年中央补贴资金总额后，地方不再新核准需中央补贴的项目，企业据此合理安排项目建设时序。各省(区、市)按要求组织在国家能源局可再生能源发电项目信息管理系统填报核准、在建、新开工项目信息。
(三)完善生物质发电项目补贴机制。未纳入2020年中央补贴规模的已并网项目，结转至次年依序纳入。自2021年1月1日起，规划内已核准未开工、新核准的生物质发电项目全部通过竞争方式配置并确定上网电价；新纳入补贴范围的项目(包括2020年已并网但未纳入当年补贴规模的项目及2021年起新并网纳入补贴规模的项目)补贴资金由中央地方共同承担，分地区合理确定分担比例，中央分担部分逐年调整并有序退出。需中央补贴的在建项目应在合理工期内建成并网。
(四)拓展生物质能利用渠道。立足于多样化用能需求，大力推进农林生物质热电联产，从严控制只发电不供热项目，坚持宜气则气、宜热则热、宜电则电，鼓励加快生物质能非电领域应用，提升项目经济性和产品附加值，降低发电成本，减少补贴依赖。
(五)落实生物质发电支持政策。鼓励金融机构在风险可控、商业可持续的前提下给予生物质发电项目中长期信贷支持。建立生活垃圾处理收费制度，合理制定垃圾处理收费标准，确保垃圾处理收费政策落实到位。鼓励地方政府统筹各类资金，对生物质发电相关的农林废弃物和生活垃圾“收、储、运、处理”各环节予以适当支持和补偿。
(六)逐步推动形成生物质发电市场化运营模式。发挥生物质发电综合效益，推动建立合理的成本分担机制。鼓励具备条件的省(区、市)，探索生物质发电项目市场化运营试点，完善配套保障措施，逐步形成市场化运营模式。
(七)强化项目建设运行监管。健全完善生物质发电产业技术标准，不断推进行业技术进步。落实地方管理主体责任，国家能源局各派出机构会同有关部门依法履行监管职责，按照投诉举报有关规定依法受理有关投诉举报，利用视频监控、在线监测等手段，加强生物质发电项目建设、运行等方面的监管，定期进行“双随机一公开”抽查检查，对存在违规掺烧化石燃料、骗取补贴等违法违规行为的，严格按照国家有关法律法规和政策要求，暂停、核减或取消补贴。强化项目建设运行管理，生物质发电企业要高度重视项目建设和工程质量，严格执行工程基本建设程序和管理制度，确保项目安全有序建设运行。
附件：
1.2020年生物质发电项目中央补贴资金申报信用承诺书
2.生物质发电项目申报中央补贴填报信息表
3.2020年生物质发电项目补贴额度测算规则
原标题：深度解读丨生物质发电新增项目15亿补贴方案出台(附政策原文)
