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利好政策持续发酵 地下综合管廊PPP项目火爆

2017-05-05 09:06:45来源:中国投资咨询网 编辑:墨泉 关键词:PPP地下综合管廊阅读量:31002

导读:当前,我国地下综合管廊建设起步晚,相关的法律法规仍不健全。在国家推进PPP模式的利好背景下,地下综合管廊建设迎来“破冰”。

 
  四、地下综合管廊PPP项目法律问题分析
 
  利用PPP模式实施地下综合管廊项目,是提高地下综合管廊项目运营维护质量和效率,转变政府职能的重要手段之一,但PPP模式和地下综合管廊作为我国的快速发展领域,实践操作中面临不少的法律风险和问题,本文将主要从地下综合管廊PPP项目回报机制、地下综合管廊PPP项目融资等方面,对地下综合管廊PPP项目的法律问题进行分析。
 
  (一)地下综合管廊PPP项目回报机制
 
  地下综合管廊PP项目的回报机制,是指社会资本投资建设和运营维护地下综合管廊PPP项目后,获取和投资收益的方式。《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)规定,PPP项目的回报机制主要有三种类型:政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。其中政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。在政府付费机制下,政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。使用者付费是指由终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从终用户处收取费用,以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时,由政府给予项目公司一定的经济补助,以弥补使用者付费之外的缺口部分。
 
  投资建设地下综合管廊的主要目的是为城市的供热、供电、供水等管线提供统一的安装、管理标准和环境,即地下综合管廊主要向城市公共服务管线提供服务。根据《国家发展改革委、住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格[2015]2754号)的规定,城市地下综合管廊的入廊管线单位应向管廊建设运营单位支付管廊有偿使用费用,因此地下综合管廊PPP项目具备使用者付费基础。城市地下综合管廊PPP项目收取的有偿使用费用一般包括入廊费和日常维护费。入廊费主要目的在于米布地下综合管廊的投资建设成本,价格确定一般需考虑:(1)城市地下综合管廊本体及附属设施的合理建设投资;(2)城市地下综合管廊本体及附属设施建设投资合理回报,原则上参考金融机构长期贷款利率确定(政府财政资金投入形成的资产不计算);(3)各入廊管线占用管廊空间的比例;(4)各管线在不进入管廊情况下的单独敷设成本(含道路占用挖掘费,不含管材购置及安装费用,下同);(5)管廊设计寿命周期内,各管线在不进入管廊情况下所需的重复单独敷设成本;(6)管廊设计寿命周期内,各入廊管线与不进入管廊的情况相比,因管线破损率以及水、热、气等漏损率降低而节省的管线维护和生产经营成本等因素。日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出,一般由入廊单位按确定的计费周期向管廊运营维护单位定期支付,一般以运营年为单位,价格确定一般需考虑:(1)城市地下综合管廊本体及附属设施运行、维护、更新改造等正常成本;(2)城市地下综合管廊运营单位正常管理支出;(3)城市地下综合管廊运营单位合理经营利润,原则上参考当地市政公用行业平均利润率确定;(4)各入廊管线占用管廊空间的比例;(5)各入廊管线对管廊附属设施的使用强度等因素。入廊费和日常维护费的具体支付标准和方式一般由入廊管线单位向地下综合管廊的运营管理单位一次或分期支付,实践中目前无统一实施标准,具体依赖于地下综合管廊运营维护单位和入廊单位的协商确定。即原则上地下综合管廊的使用费标准坚持市场引导机制。
 
  实践中地下综合管廊运营维护单位与入廊单位不具备平等协商的条件。为确保地下综合管廊项目投资建设和运营维护的顺利进行,地下综合管廊的入廊使用费也可实行政府定价或政府指导价,实行政府定价或政府指导价的管廊有偿使用费应列入地方定价目录,明确价格管理形式、定价部门。有关地方可根据实际情况,由省级价格主管部门会同住房城乡建设主管部门或省人民政府授权城市人民政府,依法制定有偿使用费标准或政府指导价的基准价、浮动幅度,并规定付费方式、计费周期、定期调整机制等有关事项。对于入廊单位缴纳的有偿使用费无法满足社会资本的合理投资收益需求的,需政府提供可行性缺口补贴,具体补贴包括价格补偿、财政补贴、政府购买服务或者配置土地、物业等经营资源等方式。
 
  目前我国地下综合管廊PPP项目入廊使用费的定价缺乏明确的和标准,是影响地下综合管廊PPP项目稳定持续实施的重要因素之一。大部分地下综合管廊项目的价格机制以弥补社会资本的投资建设成本为基础确定服务价格,且地下综合管廊使用服务费的政府定价或政府指导价的制定主体是地方政府,为缺乏统一确定的价格制定标准,直接影响社会资本参与地下综合管廊项目的积极性,有效促进我国地下综合管廊PPP项目的发展,未来有必要对地下综合管廊使用费的价格标准确定相对统一和确定的标准。
 
  (二)地下综合管廊PPP项目强制入廊机制
 
  地下综合管廊PPP项目强制入廊机制,是指政府和社会资本在长期合作关系中,对项目中存在的收益风险进行合理分配和控制。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)规定,按照“风险由适宜的一方来承担”的原则,一般项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担,政策、法律和低需求风险等由政府承担。
 
  在地下综合管廊PPP项目中,除PPP项目通常的风险分配机制外,直接影响地下综合管廊长久持续运营的是项目收益风险的分配机制,即地下综合管廊PPP项目投资建设后,需保障地下综合管廊的运营收入。地下综合管廊的运营收入依赖于入廊单位缴纳的入廊服务费用,但如何保障公共服务管线进入地下综合,是政府必须关注的重点,因社会资本在实践操作中并无要求公共服务单位进入地下综合管廊的能力,需要政府提供地下综合管廊的入廊服务需求,但目前法律规范并未对地下综合管廊的入廊服务进行规范,《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发[2015]61号)规定城市规划区范围内的各类管线原则上应敷设于地下空间。已建设地下综合管廊的区域,该区域内的所有管线必须入廊。在地下综合管廊以外的位置新建管线的,规划部门不予许可审批,建设部门不予施工许可审批,市政道路部门不予掘路许可审批。既有管线应根据实际情况逐步有序迁移至地下综合管廊。各行业主管部门和有关企业要积极配合城市人民政府做好各自管线入廊工作。《住房和城乡建设部关于提高城市排水防涝能力推进城市地下综合管廊建设的通知》(建城[2016]174号)也规定必须严格落实管线入廊制度,已建成城市地下综合管廊的主次干路,规划管线必须入廊,不得再开挖敷设管线。前述规定从建设项目规划许可但仅属于国务院规范性文件和部门规范性文件,规范效力层级较低,而且并未直接明确强制入廊的规范合理性,实践中无具体操作实施依据,仍依赖于地方政府的“因地制宜”,不利于我国地下综合管廊PPP项目的大规模推广运用,而且目前我国大部分综合管廊项目正处于建设阶段,实践操作中如何协调社会资本和入廊单位的权益,有待于进一步检验。
 
  (三)地下综合管廊PPP项目的融资
 
  地下综合管廊PPP项目的融资,是指地下综合管廊PPP项目投资建设过程中,社会资本或项目公司筹集项目债务性资金的活动。城市地下综合管廊PPP项目普遍投资规模较大,巨大的投资体量带来了相当大的融资压力,对于一般的社会资本而言,其融资渠道相对较为单一,并且传统的商业银行贷款融资成本较高。
 
  实践中政策鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下,为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持,积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务,加大对地下综合管廊项目的支持力度。此外为打破原有的单一融资模式,创新PPP模式融资工具,多元化破解融资难题。如采用PPP产业基金、资产证券化、项目收益债、永续债等一系列PPP创新型融资方式服务于PPP项目。《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》(发改办财金[2015]755号)鼓励各类企业发行企业债券、项目收益债券、可续期债券等专项债券,募集资金用于城市地下综合管廊建设,国家发改委按照“加快和简化审核类”债券审核程序,提高城市地下综合管廊建设专项债券的发行效率,同时放宽企业债券的部分准入条件,发债企业可根据地下综合管廊项目建设和资金回流特点,灵活设计专项债券的期限、还本付息时间安排以及发行安排,对于与新区、开发区、新型城镇化建设规划相配套的综合管廊项目,若项目建设期限超过5年,可将专项债券核准文件的有效期从现行的1年延长至2年。企业可在该期限内根据项目建设资金需求和市场情况自主择机发行。在国家现行政策的鼓励和引导下,国家发展改革委已经核准发行21只地下综合管廊专项建设债券,为成功发行专项债券,实践操作过程中需要地方政府配合做好地下综合管廊项目的投资分担、使用付费、明晰产权等配套政策,为企业发行专项债券投资地下综合管廊项目创造收益稳定的政策环境,但实践中目前缺乏相对统一的地下综合管廊使用者付费机制和产权确定机制,不利于社会投资人发行专项债券。
 
  对于同时存在专项债券和债权融资相结合的项目,《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》(发改办财金[2015]755号)鼓励按照“融资统一规划、债贷统一授信、动态长效监控、全程风险管理”的模式,由银行为企业制定系统性融资规划,根据项目建设融资需求,将企业债券和贷款统一纳入银行综合授信管理体系,对企业和项目债务融资实施全程管理,但实践操作依赖于金融机构的配合,具体实施效果依赖于实践检验。
 
  原标题:地下综合管廊PPP项目案例分析
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