垂直改革不是弱化党政履责 监察与执法要分开

　　【中国环保在线 人物故事】9月22日，中央《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》正式公开发布。近期，环保部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽接受了有关媒体的采访，解读《意见》。　　
　　如果说垂直管理把县环保局作为市分局后，地方政府就无法履行环保职责，这说明过去县委、县政府就没履好环保的责，把责任不正确地压在环保局长身上。
　　
　　我们首先讲的就是让地方党委政府负总责，然后再把监察系统独立出来，省督市县，监督地方履责，这是重要的。
　　
　　切勿为了垂改而垂改。开始时候，很多人想的方案是全部垂直，让环保系统做大做强，其实这样的话，对中国环保事业的发展反而不是一件好事。
　　
　　对于双重管理干部任免是有规定的，如果意见不一致，市环保局长的任命，提请省委组织部进行裁决；副局长任命，由省环保厅说了算。
　　
　　“垂直管理后，部门之间协调工作由亲兄弟之间的协作变为邻里之间的协调，沟通配合难度增大，‘牵头的牵不动，协调的不管用’成为普遍现象。”
　　
　　2016年9月22日，中央《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（下简称《意见》）正式公开发布。
　　
　　为了环保机构垂直管理制度改革，环保部整合各司局及环境规划院人员，专门成立了地方环保垂直管理工作小组办公室，历时十个月，完成《意见》起草工作。
　　
　　2016年10月6日，环保部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽接受了有关媒体的采访，解读《意见》。
　　
　　市县党政履责不能弱化
　　
　　媒体：你们赴陕西等多个省份调研，调研的内容和目的有哪些？
　　
　　吴舜泽：各地调研的目的和内容不同。去陕西调研主要的目的就是看看县区环保局成为市环保局的分局后，县区政府的履责机制到底变没变？
　　
　　我们不担心市环保局，因为市环保局以后仍然是市政府的工作部门，履责机制没有变化。但不少人担心县环保局成为市局的分局后，县级党委、政府如何履行环保主体责任？我们关心的就是陕西14年以来市以下垂改能否提供这方面经验。
　　
　　媒体：得出的结论是什么？
　　
　　吴舜泽：调研之后，我们还是很有信心的，认为没什么问题。履责机制有所变化，但是党委、政府履责没有因为县环保局成为分局而有弱化。
　　
　　《意见》做了很多针对性的配套安排，包括成立环保委员会等议事协调机制、制定相关部门环境保护责任清单、强化部门协作联动、搞好信息共享等。如果说垂直管理把县环保局作为市分局后，地方政府就无法履行环保职责，这说明过去县委、县政府就没履好环保的责，把责任不正确地压在环保局长身上。将来县环保局的主要职责就是：通过环保委员会，对环境质量改善出谋划策，对工业污染源进行执法。
　　
　　不能垂直过度
　　
　　媒体：有些人认为，垂改以后地方政府可能会推卸环保责任。
　　
　　吴舜泽：这次垂改，不单单是对环保机构的垂改，而是对“条”“块”关系的重新界定，落实责任是垂改的主线。综观其他部门的垂直改革，没有一个像环保一样，首先明确的是地方党委、政府及相关部门的环保责任。
　　
　　不能说垂改以后地方党委政府把环保职责移交给环保部门了。恰恰相反，是要“条”“块”结合地去落实责任。“块”就是地方党委政府对生态环境负总责，各部门按照责任清单去履责。“条”上，省级主要抓环境质量监测、评价和考核，以及市县政府及其相关履职情况的监察工作。市局抓好综合统筹，县级侧重执行，主司执法。
　　
　　所以我们首先讲的就是让地方党委政府负总责，然后再把监察系统独立出来，省督市县，监督地方履责，这是重要的。
　　
　　媒体：《意见》是如何设计监督地方党委政府环保履责的？
　　
　　吴舜泽：垂改首要问题不仅仅是说责任落实问题，而是要落实对地方政府及其相关部门的监督责任问题。按照《意见》，这个对履责情况的监督责任被赋予了省级环保部门及其环境监察系统。
　　
　　实际上，环境监察就是围绕落实地方党委政府及其相关部门责任而做的命题作文。过去讲党委政府对生态环境负总责，党政同责、一岗双责，但是没有量化、不好操作、责任不明确、末端无追责，没有建立对地方责任落实情况的监督检查手段、机制、队伍。环保和工商、质检系统不一样的地方是，环保必须首先考虑地方党委政府的职责，形成齐抓共管的工作格局，这也是从环境保护本身的规律出发的。
　　
　　像环保这样，涉及的方方面面越多，事情越复杂，越不能垂直过度了。调整隶属关系只是手段，必须把党委政府的职责放在首要位置。
　　
　　媒体：这个“度”如何把握？
　　
　　吴舜泽：这确实是比较需要拿捏的事，切勿为了垂改而垂改。垂直管理是个大概念，是和属地管理相对应的，是以“条”为主的管理。其中不同的模式，垂管程度不同。开始时候，很多人想的方案是全部垂直，让省级环保部门做“大”做“强”，其实这样的话，反而抽空了市县环保力量，不利于市县党委政府履责，对中国环保事业的发展不是一件好事。
　　
　　监测、监察等等不同线上，安排了多种不同的垂管方式，比较错综复杂。但我们觉得，改革不能追求简单的整齐划一模式，只有系统安排、统筹规划好，才能够把各种方式的优缺点统筹处理好，使得体制能够长期稳定运行下去。
　　
　　“监察”和“执法”要分开
　　
　　媒体：按照你这样讲，监察听起来是否应该放在比执法和监测更靠前的位置？
　　
　　吴舜泽：你说得非常对。正文讲管理体制调整改革部分，讲完环保机构调整后就讲监察，监察是排在监测和执法之前的。
　　
　　媒体：过去一提起来监察执法，大多时候二者是不分的，例如某某县环境监察执法大队。这次把监察和执法二者分开，是怎么考虑的？
　　
　　吴舜泽：以后名字可能要改改了，就叫“执法大队”，职能也要做相应调整。很多基层工作者可能没有正确理解监察和执法的关系，他们认为监察就等于执法。过去监察，可能也有一部分对政府的“督政”，但是总体来说不够。督政是随着近些年的重视才慢慢发展起来的。
　　
　　企业和政府是两个不同的主体，督政和查企性质和做法是完全不一样的。我们不搞混业经营，环境监察和环境执法各自聚焦主业，把各自的事情做好。
　　
　　监察全部放在省级，执法放在市县级，这也是个趋势。执法的重心要下移，让执法人员更加贴近执法对象。所以收和不收，这是一个比较大的考量。以前有的理解是把监察和执法全收上来，这是错误的。不该收的不收，该收的就把它收到位。
　　
　　赋予独立的执法权
　　
　　媒体：垂改后，环境监测机构的执法监测职能保留在县一级。如果把监测和执法并在一家，是否更有利于执法？
　　
　　吴舜泽：你觉得呢？
　　
　　媒体：执法人员在现场执法中需要用数据说话，一些基层工作人员认为，这种当时当地的证据采集非常重要。但是监测单位属于事业单位，而执法单位以后会作为行政部门，两家合并可能会有现实困难。但是否可以建立一种配合协同机制？听听你的想法。
　　
　　吴舜泽：你刚才讲得很有意思。这是一个方向，但到底是用体制解决还是机制解决？所谓体制解决，就是类似你说的，干脆把两家合二为一，要动机构；所谓机制解决就是两家仍为两个主体，但是通过一些方法让两家很好地合作，我们叫做“测管协同”，《意见》对此也做了安排。
　　
　　媒体：这种可选项是交给试点省份自主选择吗？
　　
　　吴舜泽：是的。
　　
　　媒体：对于环境执法来说，始终面临来自方方面面的干预，通过垂改如何得以解决？
　　
　　吴舜泽：《意见》从干部任免、经费供给等做了安排，垂改之后，地方保护主义对执法的干预问题会明显减少。
　　
　　环境执法机构的地位一直不明确，很尴尬，也是基层反映比较强烈的事情。现在环保执法机构现场检查权有了，但是他不能做出行政处罚的决定，不能实施行政强制实施的权力。《意见》明确“依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段”。就是要解决这个问题。其实质就是“依法赋予环境执法机构独立的执法权”。
　　
　　有几种办法可以解决。是结合事业单位分类改革，将事业性质的执法机构转为行政机构；第二种类似于重庆的做法，通过《重庆市环境保护条例》，赋予参公（参照公务员）管理的环境执法机构以现场检查、行政执法、行政处罚的权力。如果是一种委托执法，又没有通过法律法规的方式解决，做出处罚的主体就是环保局，那么打官司时候应诉的主体就是环保局长。
　　
　　媒体：即使拥有执法权，执法重心下移到县一级，或许仍然面临着县政府领导对环境执法的干预。你怎么看？
　　
　　吴舜泽：《意见》中我们提出：“在全市域范围内按照生态环境系统完整性实施统筹管理，统一规划、统一监测、统一执法，整合设置跨市辖区的环境执法和环境监测机构。”这是很猛的一招，可以做很多文章，包括交叉执法、异地执法。
　　
　　这也是全文中一次出现“市辖区”的概念。各个市辖区环境相关性比较强，由市统一执法，市环保局长可以拒绝县领导的无理要求，这样也避免了执法受到干扰。
　　
　　至于执法主体问题，以后县级环境执法大队到底是用县环保分局的章，还是市环境执法支队的章，还是市局的章，将来会不会市环境执法机构统一管理县级执法机构，这需要试点省份探索。全国性的文件只规定了“市环保局直接管理县级环保部门”，这给了无限的可能性。
　　
　　鼓励创新突破
　　
　　媒体：所以我们是鼓励试点省份根据各自的情况进行不同的探索？
　　
　　吴舜泽：对，特别希望试点地方在一些具体实施的问题，在全国层面没办法做出硬性规定的方面可以勇于尝试。只要不违反原则，地方做一些创新、突破，都是可以的。我们乐见在顶层设计的指导下，地方在不同方面上的探索发扬光大。
　　
　　不能走样的地方，就坚决不能走样，例如领导干部任免的问题，我们规定得非常具体。
　　
　　媒体：除此之外，还有哪些具体内容是地方可以自主确定的？
　　
　　吴舜泽：还有很多地方自主确定的内容，例如现有的监察上收，到底怎么上收、上收多少人，也是地方可以自选的动作。如果仔细看，你会发现，文件里说的是职能上收，并非人员上收。
　　
　　试点工作完成，根据文件规定的期限大概是2017年6月。这个方案虽然写着是对试点工作的指导意见，但其实把全面推开的东西也都讲了。届时经过总结、评估试点工作情况，报经党中央、国务院同意然后在全国推开。在全国推开也是成熟一个、备案一个、启动一个。总体来说，到2018年6月，全国全部完成省以下垂改工作。
　　
　　媒体：全面推开以后，上述的地方自选动作还会保留吗？
　　
　　吴舜泽：可以。将来随着试点的推进，有地方在编制问题上做了探索，有地方在环境执法问题上做了探索、有地方去探索监察机构建立问题，可能形成多个不同的样板，这样归纳总结以后，也会提出不同的建议，供后续第二批改革省份做参照，终形成符合各自省份实际的改革方案。
　　
　　干部使用：有进有出
　　
　　媒体：对于本次垂改，基层反映相当多的是干部上升空间问题，垂直管理后，只能盯着上级环保部门为数不多的职位。你怎么看？
　　
　　吴舜泽：垂直管理，从过去的经验来看，对干部个人上升空间和干部队伍成长，确实存在一定的局限。但是从另一方面看，垂直管理后，干部的专业性明显提升，由专业的人办专业的事，对环保事业是有好处的。
　　
　　为了解决这一问题，《意见》做了诸多安排。例如，市级环保局长、副局长除了由省级环保厅负责提名外，还要会同市级党委、组织部门进行考察，征求意见，并提交市级党委政府按照有关规定程序办理。这也就是说，市级党委政府对市环保局干部任免仍然有一定的发言权，这也利于环保系统外的人可以有机会进入环保部门，而不总是自身内部循环。
　　
　　媒体：这样的发言权如何作用于环保干部良性循环问题？
　　
　　吴舜泽：地方政府既然可以推荐有基层工作经验的干部到环保部门任职，环保系统是不是也可以推荐干部去地方政府其他部门任职？这样也就是为环保系统干部找到一个“块”上的出口。
　　
　　你有没有注意到，在《意见》中专门有一句话：“要注意统筹环保干部的交流使用。”这句话是到后的时候，经过反复考虑加进去的。这样的表述也是中央组织部提出来的。
　　
　　媒体：如果地方政府和环保部门对干部任免发生争执时，听谁的？
　　
　　吴舜泽：对于双重管理干部任免是有规定的，如果意见不一致，市环保局长的任命，提请省委组织部进行裁决；副局长任命，由省环保厅说了算。
　　
　　（原标题:深度解读：垂直改革不是弱化党政履责）