【中国环保在线 行业动态】在污染物排放权试点工作实施7年后，国务院办公厅近日出台了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，提出“排污权是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量……建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革”。
　　　　排污权促进污染物总量削减
　　
　　排污权的概念，早是美国经济学家戴尔斯于1968年提出的，其内涵是政府作为社会的代表及环境资源的拥有者，把排放一定污染物的权利，像股票一样出卖给出价高的竞买者。
　　
　　所谓排污权有偿使用和交易制度，理论上是指污染者可以从政府手中购买排污权，也可以向拥有排污权的污染者购买，污染者相互之间可以出售或者转让排污权。
　　
　　正如清华大学总量控制技术政策研究中心主任陈吕军指出的，排污权交易是指在污染物排放总量控制前提下，利用市场机制，建立合法的污染物排放权利，并允许该权利像商品一样被买入卖出，以达到污染减排和保护环境的目的。
　　
　　同时，河南省环保厅厅长张庆义认为，排污权有偿使用和交易制度，是反映环境资源市场供求和稀缺性、以市场为基础的环境经济政策。从专业角度讲，排污权有偿使用，是指在满足主要污染物排放总量控制要求前提下，排污单位通过向县级及以上环境保护部门缴纳排污权有偿使用费取得排污权的行为。而排污权交易是指在满足环境质量和主要污染物排放总量控制要求的前提下，排污单位通过排污权交易平台依法出让或受让排污权的行为。
　　
　　简言之，就是在政府部门的管理监督下，排污单位购买并拥有排污权，并类似于产权一样可以出售。通过这样“买”和“卖”，转变环境资源无偿使用的观点，树立环境资源的价值观念。
　　
　　就推行排污权交易的目的，张庆义补充道，当前，推动污染减排主要依靠行政手段，社会减排成本较高，减排成果也难以持续巩固。同时，企业每年只需缴纳并不高的排污费就可随意排污，也导致出现众多污染大户污染成本低，环保投入不足等现象。
　　
　　而排污权交易制度旨在使企业为自身的利益提高治污的积极性，治污就从政府的强制行为变为企业自觉的市场行为，有利于削减政府和企业节能减排压力，提高环境资源的配置效率，降低社会平均治理成本，促进环境质量改善。
　　
　　对此，众多业内人士强调，通过实施排污权交易制度，可促使环保投入足、减排效果好的企业将其减排量出售或抵押贷款，用于回收减排成本，甚至盈利。反之，环保投入不足的则须通过购买指标来“补课”。
　　
　　激活排污权交易
　　
　　在规范交易行为方面，《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（下称《指导意见》）指出，排污权交易应在自愿、公平、有利于环境质量改善和优化环境资源配置的原则下进行。交易价格由交易双方自行确定。试点初期，可参照排污权定额出让标准等确定交易指导价格。
　　
　　同时，排污权交易原则上在各试点省份内进行。涉及水污染物的排污权交易于在同域内进行。火电企业（包括其他行业自备电厂，不含热电联产机组供热部分）原则上不得与其他行业企业进行涉及大气污染物的排污权交易。环境质量未达到要求的地区不得进行增加本地区污染物总量的排污权交易。工业污染源不得与农业污染源进行排污权交易。
　　
　　就不许跨界交易问题，环保部环境规划院副院长兼总工程师王金南表示，火电企业原则上不得与其他行业企业进行涉及大气污染物的排污权交易，主要是考虑到火电行业排放的大气污染物主要是通过远距离输送和大气化学反应等导致酸雨和区域性PM2.5污染等大气污染问题，而低矮面源影响的主要是局地环境空气质量。
　　
　　鉴于高架源与低架源对环境影响机理、方式的显著差异，文件提出了火电等高架源原则上不能与低架源进行大气污染物排污权交易。王金南指出，为了有效指导大气污染和水污染排污权有偿使用和交易，在试点的基础上，可以分别制定大气污染和水污染排污权有偿使用和交易技术指南。
　　
　　为了确保交易有效推进，《指导意见》要求，国务院有关部门要研究制定鼓励排污权交易的财税等扶持政策。试点地区要积极支持和指导排污单位通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级等减少污染物排放，形成“富余排污权”参加市场交易。
　　
　　从此前试点经验看，由于种种原因，企业往往倾向于将未使用的排污权闲置，而并非通过交易出让给其他排污单位，或参与政府回购。对此，王金南坦言，目前《指导意见》对此并没有提出针对性措施，如何有效解决惜售问题，也是我国排污权交易下一步需要深入探索和解决的重点问题。
　　
　　他山之石
　　
　　美国是实施排污权交易政策早也成功的国家。早在20世纪70年代，美国国家环保局（EPA）就开始将排污权交易政策用于大气污染源及河流污染源管理，并逐步建立起以气泡、补偿、银行和容量节余为核心内容的一整套排污权交易体系，在实践中取得了经济和环境效益。
　　
　　1990年，美国政府颁布《清洁空气法》修正案，其中规定了可交易排放量系统，并在此基础上推出二氧化硫排污权交易政策。这是迄今为止世界各国尝试过的、广泛的排污权交易实践，是一项真正以市场为导向的环境经济政策，实施范围涵盖了全美国。
　　
　　据悉，该计划明确规定了通过在燃烧矿物烧煤的发电厂之间实施二氧化硫排污的总量控制和交易政策。政策实施的阶段，从1995年到1999年12月，要求国家高污染电厂中的263个重点二氧化硫排放量比1980年减少35万吨；第二阶段，从2000年1月到2010年，限制对象扩大到2000多家，包括规模2.5×104千瓦的所有电厂，目标是使它们的二氧化硫年排放总量比1980年减少100万吨。
　　
　　美国之后，澳大利亚、加拿大、德国等国家也相继进行了排污权交易政策的实践。澳大利亚的新南威尔士、维克多及南澳州加入了由墨累达令流域委员会执行的该流域盐化和排水战略。对进入河流系统的盐水进行管理或改善整个流域的管理工程进行投资时，可产生“盐信用”。这些信用可以在各州间进行转让，但是基本上用在那些需要排出进入河流系统的水，因而需要抵消其“借贷”的州。在工业和个人之间，信用不可以转让，但该制度有可能会朝这个方向修订。
　　
　　在德国，允许对“德国空气质量控制技术指南（TA-Luft）”中规定的空气污染物质进行抵消。新厂可以布局超过“TA-Luft”规定的环境标准的区域内，但条件是本区中现有的降低大气环境质量的排污单位必须采取措施，包括新厂排放，并且不能超过环境标准的1%。对那些应遵守新排污标准的现有厂家，可以用同样的方式予以免除有关的要求。这类似于美国排污交易计划中的“容量节余”条件。
　　
　　20世纪90年代，我国引入排污权交易制度。从2007年开始，便着力推进排污权有偿使用和交易试点，2007年11月10日，国内个排污权交易中心在浙江嘉兴挂牌成立。目前，已有十余个省份作为试点单位，一些省份也自行选择部分市开展试点。我国排污权交易逐步走向制度化、规范化、化。