成效初显但难掩无奈 新环保法实施评估犯难

　　【中国环保在线 政策法规】新环保法实施一年有余，效果明显，总体满意，但仍旧存在不少漏洞，如环境公益诉讼成本过于昂贵、地方“未批先建”补环评等问题，地方环保与GDP增长矛盾仍然突出，不少因素拖了后腿。在一张张排污“黑名单”中，同样难掩无奈。　　新《环保法》实施一年有余，在为环保执法装上“钢牙利齿”的同时，也仍有着力所不能及的无奈。日前，接连多次上榜的中石油等央企下属企业再次出现超标排放问题，环保“黑名单”难掩无奈。5月23日下午，多家高校环境法学相关研究部门联合发布了《新〈环保法〉实施情况评估报告》（以下简称《报告》），明确提出我国仍存在环境公益诉讼成本过于昂贵、地方“未批先建”补环评等问题。
　　
　　评估报告认为：一年来，新法实施效果明显，各项主要环境管理制度和重要法律措施得到有效执行和遵守，环境治理成效明显，公众对新法的实施效果总体比较满意。
　　
　　该报告由7部分组成，前4部分是具体评估内容，后三部分是新环保法实施面临的问题和挑战、实施情况评估的主要结论、实施效果的建议。
　　
　　地方环保与GDP增长矛盾仍然突出
　　
　　首先，新环保法的宣传贯彻，在王灿发看来，“其广度和力度超过了过去任何一部环境保护的法律和法规，真正让全社会了解到这个法律”。
　　
　　其次，重点环境管理制度实施成效明显，有力促进了环境污染治理和经济发展转型。国家不予环评审批项目占总数13.2%，涉及总投资1170多亿元，各省对32%的未批先建的违法项目不予补办手续，是过去难以见到的比例。
　　
　　但无论是受控污染物的种类，还是总量控制指标的核定与分配等都与新法实施之前没有多少改变。在新法实施之前，总量控制与排污许可证制度已经具备相应的法律依据，而在操作细则方面则始终存在欠缺，缺乏一部《排污许可证管理条例》，而《环保法》作为环境保护基本法又不可能对实施中的具体问题作出过多规定，从而导致了法律制度实施的困难。
　　
　　跨行政区联防联控制度效果明显，京津冀等7个省（区、市）跨行政区大气污染联防联控措施的实施，对保障“九·三阅兵”期间北京空气质量起到显著的作用。不过，负责该部分的苏州大学王健法学院副教授冯嘉表示，现有的联防联控措施仍是临时性的应对措施，并非长久之治，而且存在”重事后联控、轻事前联防“的问题。
　　
　　报告认为，环境信息公开和公众参与制度的实施加强了社会和公众的监督作用，促进了执法和守法。政府信息公开在新环保法生效后进展较大，特别是空气质量信息。但报告同时指出，政府环境信息公开存在三个问题：一是环境质量信息公开不均衡，空气质量公开较好，水体质量和土壤质量信息公开不充分；二是政府主动公开的环境信息以常规环境信息为主，公众感兴趣的非常规环境信息有限；三是部分环保厅局的网站人性化程度比较低，信息搜寻的难度较大。
　　
　　在企业环境信息公开方面，61％的样本城市公开了重点排污单位名录，但尚有36%的样本城市尚未公开。在公开重点排污单位名录的城市中，列入名录的企业许多没有公开环境信息，有的即使公开了环境信息，也存在公开不全面、不完整和不及时的问题。企业环境信息公开还需要大力推动。
　　
　　第三，新法新增了诸多环境管理措施，包括“按日计罚”、“查封、扣押”、“环评区域限批”、“环境行政拘留”和“限产、停产”等，都是强制性较强的措施，被称为新《环保法》的“钢牙利爪”。
　　
　　一年来，环境保护部使用环评区域限批占9年来整个限批总数的16.7%，各省级环保部门共使用环评区域限批125次，全国共实施查封扣押4191件，适用停产限产措施案件3106件，实施按日连续处罚案件715件，罚款数额56954.41万元。经抽样调查，实施按日计罚后，处罚后的改正率在85%以上，部分地区甚至达到95%以上。全国范围内实施移送行政拘留2079起，移送涉嫌环境污染犯罪案件1685件。
　　
　　五项环保措施都得到了不同程度的使用，而且随着执法机关对新法理解和掌握的越来越成熟，环境执法越来越严格，每一项措施使用的次数都有逐月上升的趋势。中国人民大学法学院教授竺效表示，这种情况的出现并非是违法者越来越多，而主要是环保部门和有关执法、司法机构越来越严格执法的结果。
　　
　　另外，这五项措施，在全年的适用中并不是均衡发展的。适用多的是查封、扣押措施，其次是限产、停产。竺效分析称，之所以如此，首先是因为这两项措施都是由环保部门自己可以直接实施，而不需要其他部门配合；其次是因为其对制止环境污染和破坏行为比较快捷。按日计罚虽然实施数量不是太多，但在2015年9月份以后有迅速增长的趋势。
　　
　　后，在企业环境守法情况方面，报告选取了100家企业进行评估发现，大多数企业已有学习和了解环保法的意愿和自觉性。不管是环境守法意识、环境信息公开还是主要污染物减排效果，都呈现国控表现好，省控次之的现象。