火热“海绵”难逃资金掣肘 年均4000亿投资何处来

　　【中国环保在线 市场行情】当“城市看海”几近常态，“海绵城市”作为新一代城市雨洪管理的新颖概念，一经提出就立刻让困扰于内涝的城市管理者们看到希望。于是，在很短时间内，“海绵城市”不仅完成了概念普及，而且建设“海绵城市”也成为许多地方的发展目标。基于此，现实的问题是，建设海绵城市的巨大投资从何而来？
　　　　
　　城市汛期“城市看海”几乎成为常态。
　　
　　海绵城市应运而生。它指的是通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。
　　
　　中国工程院院士王浩指出，“海绵城市”建设，是新一代城市雨洪管理概念，通过采用渗、滞、蓄、净、用、排等措施，将部分降雨就地消纳和利用，既降低城市排水系统的压力，又提高了洪水资源利用率。“洪水”利用得好，尤其是中小洪水，是一种非常宝贵的资源。
　　
　　2014年11月，住房和城乡建设部出台了《海绵城市建设技术指南》。2015年，迁安、白城、武汉和西咸新区等16个城市纳入了海绵城市的试点。2016年，北京、天津、大连、三亚等14个城市进入第二批试点名单。
　　
　　与之相伴的是，从2014年开始，中央财政加大了对地方建设海绵城市的补贴，2015年和2016年两年的预期投入将近400亿元。有关地方财政也将提供不低于100亿元的配套投入，就此计算，仅政府投入就将达到500亿元。如果再加上金融机构设立的相关建设基金和社会资本的海量资金，“海绵城市”建设总盘将是一个天文数字。
　　
　　首批试点3年内投资865亿元
　　
　　目前，海绵城市试点进入第二年，有消息透露，首批16城的中期考核验收还未正式启动，试点的各个地方都在紧锣密鼓地按照制定的标准去建设。现实的问题是，建设海绵城市需要巨大投资，钱从何而来？
　　
　　中央财政不可或缺。去年公布的《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》提出，中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，一定三年，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。这个分配标准是按照城市规模分档确定的。住建部部长陈政高曾公开透露，预计海绵城市建设投资将达到每平方公里1亿元至1.5亿元。住建部副部长陆克华在去年也表示，首批16座试点城市计划3年内投资865亿元，建设面积450多平方公里。
　　
　　按当前国家海绵城市的建设规划，有人估计，至2020年，全国658个城市建成区的20%以上面积需要达到设计标准，全国每年投资总额预计将超过4000亿元。到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求，需要资金约16000亿元。海绵城市建设作为一项有着万亿投资空间的巨大工程，中央财政的补助资金对于全国海绵城市的建设显然是杯水车薪。
　　
　　“在试点阶段，中央财政拨款只是一种鼓励的手段。鼓励是一个导向，有积极意义。但是海绵城市的建设本身应该是每一个城市的事情，大量地建设海绵城市，不能仅靠财政拨款，至少不能仅靠中央财政。”北京大学建筑与景观设计学院院长俞孔坚说。
　　
　　缺乏稳定收益回报
　　
　　中央财政补助当然能解决问题，但重点只解决局域性的问题，相对于巨额的海绵城市建设投入，中央财政补助显然难以支撑。
　　
　　对此，《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出，坚持政府引导、社会参与。发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用，加大政策支持力度，营造良好发展环境。积极推广政府和社会资本合作（PPP）、特许经营等模式，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。
　　
　　与此同时，中央还制定了奖励机制。《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》专门规定，试点城市对采用PPP模式达到一定比例的，将按补助基数奖励10%。
　　
　　这无疑激发了社会资本参与海绵城市建设的积极性。目前，各地也将PPP作为资金筹集的重要渠道。然而，PPP模式占比显然不大。也就是说，尽管建设海绵城市的投资空间大，项目选择多，但社会资本进入海绵城市建设领域仍选择观望。应该说，缺乏稳定收益回报，是海绵城市建设项目采取PPP模式的大难题。
　　
　　俞孔坚进而指出，PPP模式在基础设施上用得不错，比如污水处理等项目，每年政府作为公共投入的部分是以购买服务的方式回报给投资商，这方面已经很成熟。但是，“PPP模式用在海绵城市，怎么计算公共服务？它不像一吨污水处理完了是干净的，很容易计算出来。海绵城市相当于在建一个生态绿地系统。这部分的服务怎么计算是一个难点，据我所知，目前还没有特别成功和完善的模式，PPP模式应用在海绵城市建设还有一定困难。”
　　
　　后期难维护
　　
　　海绵城市建设作为理念、运营、管理、维护于一体，维护环节持续漫长。首批试点建成项目中，除管线、管网作为资产可交由运营方，道路、绿地、公园、河道等具有明显公益性项目建成后，运营维护环节普遍存在缺失。
　　
　　“从商业逻辑上，此类公益应由政府付费，但长期依靠政府埋单不可持续。”国家财政部PPP研究院副院长满莉说。因此，国家鼓励首批试点采用PPP模式（一类公私合作模式），对PPP项目私人资本占比超过一定比例额外奖励10%。
　　
　　但值得注意的是，“首批试点PPP项目存在乱象，为了做PPP而PPP。”据参与首批试点建设的财政专家介绍，“普遍试点将PPP视为单一融资功能，以追求农发行、国开行等政策性银行低息贷款为目的，项目识别时，对财政承受能力和物有所值方面论证不足，没有完全遵照应有的‘公开、公平、公正’程序评定。”不少专家对试点城市的未来表示担忧，“首批试点PPP项目中，对非营利性的内容主要是由政府购买服务，这种方式是不可持续的。”
　　
　　对此，满莉建议建立奖励补偿制度和按效付费机制。首先，对超额排放雨水的工程收取相应的费用，尤其是排放污水直接污染到下游水体给予重罚；其次，对在建设地下雨水收集利用系统的建筑与小区使用雨水资源时，制定对使用雨水者的奖励制度，以及授予雨水项目经营者雨水特许经营制度，按市场化方式经营雨水，从而实现后期的海绵城市工程运营维护和雨水资源的循环利用，逐步使海绵城市建设项目由纯公益性向准经营性和经营性过渡。
　　
　　除了实施雨水收费，上海市水务规划设计研究院副总工程师赵敏华表示，“海绵城市具有缓解热岛等生态环境效益，应该按效付费，可以从土地增值上考虑。”但房地产税等国家制度尚未完善，土地增值的回报难以施行。
　　
　　（参考资料：财经日报、中国城市报、中国经济周刊、南方周末）