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高源
【中国环保在线 行业动态】伴随我国经济的结构性调整和发展方式转变，产业污染向农村转移愈加频繁。同时，这种产业污染转移意味着污染种类和情况的复杂化。由此引发的一系列问题都需要更有针对性的规划，依靠实质性的政策、监管突破来实现“美丽乡村”建设。
产业污染向农村转移给农村带来了巨大的环境危机，土壤污染、水污染等问题日益突出以及噪声污染、辐射污染等新问题愈加隐现。为保护农村环境，推进“美丽乡村”建设，应采取引入市场准入负面清单理念，提高农村产业的市场准入门槛；加强规划融合力度，探索空间规划体系深层次变革；加强农村环保监管，填补农村环保监管的实质空缺等措施予以补救。
背景
伴随我国经济的结构性调整和发展方式的转变，在城市环境成本加大以及城市环境管制力度加强的双重压力驱动下，产业污染向农村转移愈加频繁。鉴于当前城市产业转移至农村的现实以及未来产业转移的发展趋势，预计未来农村产业总量有望持续增加，农村生态环境污染的风险也必将随之而加剧。在中央农村工作会议上强调，“建设美丽中国，必须建设好‘美丽乡村’”，为农村生态环境的保护工作提出了新的更高要求。当前及今后很长一段时间，防控产业污染向农村转移都是推进“美丽乡村”建设中亟待解决的关键问题。
（一）产业污染向农村转移引发的环境危害
1 农村地区土壤污染越加严重
产业转移中大量工业污染源向农村转移，直接加大了农村地区土壤污染的风险。以工业固废的处理为例，受物质特性、技术条件、地理位置等因素影响，每年约有50%的新增工业固废并未得到综合利用，导致工业固废的贮存量逐年递增。而工业固废的堆存不仅侵占了大量的耕地，还会导致土壤的污染。由于工业固废中重金属含量高且毒性大，土壤一旦被污染将很难修复。据环保部与国土资源部于2014 年发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤总的超标率达16.1%，其中耕地土壤点位的超标率更是高达19.4%。此外，工业固废的堆存不仅占用大量耕地，导致土壤污染，其长时间的堆存还会造成空气、地表水和地下水的二次污染。
2 农村地区水污染程度加剧
随着产业污染向农村的加速转移，农村地区水污染程度不断加剧。根据可供查阅的《中国环境统计年报(1997——2000)》的相关统计数据表明，我国工业废水排放量总量呈现持续的下降趋势，由1997 年的226.7 亿吨下降到2000 年的194.2 亿吨，其年度环比下降率分别为13.1%、3.2%、和3.1%。但是，同期乡镇工业废水排放量却不降反升，由38.4 亿吨增加到41.1 亿吨。因受1998 年金融危机的影响，乡镇工业废水排放量虽然曾有短暂的下降，但是，总量上仍然呈现稳中趋涨的态势，其年度环比增长率曾分别高达19%和12.1%。同时段内，我国农村地区工业废水排放量占全国总量的比例由16.9%迅速激增至21.2%。根据环境保护部、国家统计局、农业部联合发布的《全国污染源普查公报(2010)》的数据，我国农村地区的主要水污染物，即COD、总氮、总磷的排放量分别为1324.09 万吨、270.46 万吨、28.47 万吨，其所占全国排放总量的比例分别高达43.71%、57.19%、67.27%。此外，环保部曾对18000 多家化工企业进行大排查，发现地处大江大河沿岸、饮用水源地上游等环境敏感区的化工企业占比高达86.2%(郄建荣，2011)。
上述数据表明，我国产业污染向农村地区转移的趋势日益明显，农村地区水污染防治和水环境保护的压力也在持续增大。产业污染向农村转移不仅严重威胁农村地区的饮水安全和水环境保护，还会引发大量的土壤污染，甚至是耕地污染，进而影响到粮食安全。
3 农村地区噪声污染问题凸显
随着我国城镇化建设持续推进，由于经济发展的需要，交通运输业、建筑业、采掘业等噪声污染严重的工程项目在乡镇和农村地区越来越多，噪声污染源从城市向农村不断蔓延。近些年，农村地区高速公路噪声扰民、高噪声工业企业噪声扰民等投诉案件逐年递增，并成为典型的环境侵权类别。2015年底，高法公布了10大环保侵权典型案例中就有1 例是农村地区噪声污染致损案例。噪声污染不仅打破了农村原有的宁静，还给农村居民带来新的健康风险，增加引发血压、胆固醇、葡萄糖等疾病的概率。
4 电磁辐射污染问题隐现
随着城镇化进程加快，农村居民家用电器的使用量迅速增加以及电力、通信、交通事业的迅速发展，电磁辐射污染问题呈现出从城市迅速向乡镇和农村扩散的趋势，因农村通信基站和输变电设施的电磁辐射引发的辐射污染问题在农村地区逐渐显现。可见，伴随着电力、通信等产业的转移，我国农村地区的电磁辐射污染问题隐现，应及早重视。
（二）防控产业污染向农村转移的法制困境
1 农村产业市场准入门槛低
当前，我国各地的环境准入制度具有“城市中心主义偏向”，环境准入以严格限制主城区污染严重的规划项目为主，尚未涉及有关产业入驻农村的规划项目。2008年，重庆市政府印发了《重庆市工业项目环境准入规定》。根据该规定，主城区不再规划发展大气污染严重的项目，上游地区不再布置水污染严重的项目，而化工、医药等环境风险高的产业向长寿、万州、涪陵等周边地区辐射。201年，南京市政府公布了《建立严格的环境准入制度实施方案》，将一批高耗能、重污染项目列入环境负面清单，禁止进入南京市区。从重庆和南京的经验来看，我国各地环境准入制度的“城市中心主义偏向”表现的非常明显。而因缺少针对污染产业的环境准入规范，农村产业市场准入门槛明显更低。这种环境成本的差异，进一步推动了污染产业向农村的转移，又因为缺少准入机制的拦截和筛选，大量污染产业向广袤的农村地区扩散，难以真正实现污染集中防治和风险集中防控。
2 “多规混淆”，空间规划体系衔接不足
我国已形成了国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等多项规划并行的格局，在一定程度上也出现了“多规混淆”的问题。对此，徐东辉(2014)对因工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾而导致了各个规划之间不协调乃至相互冲突的表现进行了分析；朱江等(2015)认为，由于主导形态是纵向控制，而同一空间上的横向衔接和联系往往不足，造成了在同一横向维度上不同规划管控逻辑的矛盾，而这种矛盾正是空间管理问题的根源；邓小云(2016)也指出，目前环保规划与土地利用总体规划和城乡规划在相互衔接方面尚缺乏明确的指导性规定，面临的困难较多。
