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生态环境部就《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南(试行)》答记者问(附原文)

2020-11-11 08:51:50来源:生态环境部 阅读量:12098

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导读:生态环境部近日印发了《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南》(试行)(以下简称《指南》)。针对《指南》的出台背景、主要内容、实施重点等问题,生态环境部环评司有关负责人回答了记者的提问。
  生态环境部近日印发了《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南》(试行)(以下简称《指南》)。针对《指南》的出台背景、主要内容、实施重点等问题,生态环境部环评司有关负责人回答了记者的提问。
 
  问:《指南》发布的背景和意义是什么?
 
  答:《指南》是贯彻落实《中华人民共和国环境保护法》的重要举措。《环境保护法》第十四条规定“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策,应当充分考虑对环境的影响,听取有关方面和专家的意见”。为贯彻落实上述规定,“十三五”以来,我部组织环境工程评估中心、环境与经济政策研究中心、清华大学、北京师范大学等单位,针对区域、产业和城镇化等领域的典型政策开展了环境评价研究,同时借鉴美国、加拿大、英国、欧盟、世界银行和相关国际组织制定的政策(战略)环境评价技术指南等,探索形成了适用于政策生态环境影响分析的技术方法、内容框架和成果要求,在此基础上编制形成《指南》,可以为经济、技术政策的制定者在分析政策的生态环境影响方面提供参考。
 
  问:《指南》的定位是什么?
 
  答:《指南》是推动政策制定过程中充分考虑生态环境影响的技术指引文件。《指南》列举了适用的政策类型,提出了一般性分析程序和技术路线,提供了推荐性指标体系和技术方法,政策制定部门在开展环境影响分析工作过程中可根据实际情况增补或调整指标体系,选择或创新技术方法。
 
  问:政策生态环境影响分析的作用是什么?
 
  答:经济、技术政策关系到一个国家、地区或部门长期发展前景,影响涉及时间跨度大,空间范围广,影响类型多样,政策执行过程中不确定性因素多,可能会对生态环境造成潜在的重大影响。《指南》从环境质量、生态保护、资源消耗、应对气候变化等四个方面构建了较为全面的指标体系,政策制定部门可通过全面梳理重点识别,判断政策是否存在重大不利生态环境影响。针对具有潜在重大不利生态环境影响的政策内容,分析其影响范围和程度,预警可能引发的生态环境风险,通过优化政策内容、完善保障措施和制度,从源头降低生态环境影响,防控生态环境风险。针对促进生态环境保护、改善环境质量的政策内容,通过提高保障措施和制度的有效性,推动政策落地实施。
 
  问:政策生态环境影响分析是否涉及新增行政程序?
 
  答:根据《环境保护法》第十四条“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策,应当充分考虑对环境的影响”的规定,《重大行政决策程序暂行条例》县级以上地方人民政府在制(修)定相关政策时应在决策启动阶段开展环境影响和环境效益等分析预测的要求,政策制定主体应将生态环境影响分析工作融入政策制定过程。本《指南》仅提供技术指引,不增加行政程序。
 
  问:《指南》包括哪些主要内容?
 
  答:《指南》包括七部分内容。一是确定经济、技术政策生态环境影响分析的适用范围;二是确定政策生态环境影响分析的工作流程;三是提出政策分析内容及步骤,即政策要素解析,相关政策回顾性分析,政策与党中央、国务院相关决策部署的符合性分析等;四是提出“初步识别”的内容及推荐方法,建议从环境质量、生态保护、资源消耗、应对气候变化四个方面梳理政策生态环境影响,推荐采用快速、定性分析方法识别政策是否存在重大生态环境影响;五是提出“影响分析”的内容及推荐方法。推荐采用列表法分析政策直接、间接及累积性生态环境影响的范围和程度,结合不确定性分析预测存在的生态环境风险;六是提出保障措施及制度分析的内容和步骤;七是明确结论与建议。
 
  问:《指南》推荐采用哪些技术方法?
 
  答:经济、技术政策生态环境影响范围广,影响产生的逻辑链条长,执行过程中不确定性因素多,难以定量分析。同时,一些政策出台的周期短、时效性强,需尽快判断其可能造成的生态环境影响或风险,为政策制定和实施提供支撑和保障,因此《指南》推荐采用快速、定性方法开展生态环境影响分析。在生态环境影响初步识别阶段,结合推荐性指标体系采用矩阵分析、检查表、专家分析等方法,判断政策是否存在重大不利生态环境影响。在环境影响分析阶段,结合政策产生生态环境影响的作用方式和受影响区域特点,采用列表法分析政策对各受影响区域的直接、间接、累积性影响及生态环境风险。鉴于政策生态环境影响分析尚无普遍实践,开展工作过程中可根据政策类型、政策内容和管理需求合理选择或创新政策生态环境影响分析技术方法。
 
  问:《指南》发布后将重点推动哪些后续工作?
 
  答:一是组织开展试点研究,形成案例库。目前政策生态环境影响分析处于初步推广阶段,下一步将选取典型省份、典型政策领域作为试点推动开展政策生态环境影响分析工作,在试点基础上逐步完善技术方法体系,建立政策生态环境影响分析案例库。二是持续开展专题研究,提供更为完善的技术支撑。根据政策类型及政策内容不同,产生生态环境影响的作用机制不同,影响类型和程度也存在很大差异。基于本《指南》提出的一般性程序、技术路线和推荐方法,后续将进一步组织开展专题研究,分析政策生态环境影响机制,研究制定针对不同领域和政策类型的技术路线,提出适用于各分析环节的技术方法,为推动决策机构在政策制定过程中更好考虑对生态环境影响提供技术保障。
 
  附政策原文:
 
  《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南(试行)》
 
  为深入贯彻生态文明思想,落实《中华人民共和国环境保护法》中“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策,应当充分考虑对环境的影响,听取有关方面和专家的意见”的规定,以及党的十九届四中全会关于“加强重大决策科学论证、风险评估”“健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系”的要求,为经济、技术政策生态环境影响分析提供可操作的技术路径,制定本指南。
 
  1. 适用范围
 
  本指南主要适用于国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府在组织制定产业和重大生产力布局政策、区域发展政策、税收和补贴政策、价格政策、贸易政策等经济、技术政策过程中充分考虑对生态环境的影响,开展政策生态环境影响分析。其他政策制定过程可参照执行。
 
  2. 技术流程
 
  经济、技术政策生态环境影响分析技术流程见图 1。
 
  3. 政策分析
 
  通过解析政策要素和回顾既有政策影响,识别可能对生态环境造成影响的政策内容。

图 1 经济、技术政策生态环境影响分析技术流程
 
  3.1 政策要素解析
 
  梳理经济、技术政策的目标、内容、措施及利益相关方。识别可能对生态环境造成影响的政策内容。
 
  3.2 回顾性分析
 
  分析该领域经济、技术政策已显现的生态环境影响,识别造成这些生态环境影响的政策内容。针对新制定的政策,对涵盖相关内容的现行政策进行回顾性分析。针对调整类的政策,对原有政策进行回顾性分析。
 
  3.3 符合性分析
 
  分析经济、技术政策与党中央、国务院关于生态文明建设和生态环境保护的决策部署的符合性。
 
  4. 生态环境影响初步识别
 
  基于政策分析结果,识别政策生态环境影响的方式和类型,判断是否可能引发重大生态环境影响。
 
  4.1 分析政策生态环境影响作用方式
 
  分析政策生态环境影响作用方式,判断政策是直接影响生态环境,还是通过影响生产行为或影响消费行为间接作用于生态环境。
 
  4.2 识别政策生态环境影响
 
  从环境质量、生态保护、资源消耗、应对气候变化等四个方面识别政策可能存在的生态环境影响(推荐性指标参见附录 A)。
 
  4.3 判断是否存在重大不利生态环境影响
 
  根据政策可能造成的生态环境影响程度,判断是否存在重大不利生态环境影响。如存在重大不利影响,要针对产生影响的主要方面开展生态环境影响分析;如不存在,可不进行生态环境影响分析。推荐采用矩阵分析法、检查表法、专家评估法等进行生态环境影响分析(示例参见附录 B)。
 
  5. 生态环境影响分析
 
  对识别出的重大不利生态环境影响进一步深入分析,确定影响范围,开展生态环境影响具体分析、不确定性及风险分析。
 
  5.1 确定政策生态环境影响范围
 
  时间维度上,开展全生命周期生态环境影响分析,应考虑政策实施的全过程,确定是否存在长期影响。空间尺度上,应考虑政策实施后受到直接影响及间接影响的区域,分析政策是否在特定时段对特定区域产生影响。重点分析政策的区域性和流域性生态环境影响,涉及边境地区的政策应考虑跨界生态环境影响。
 
  5.2 生态环境影响具体分析
 
  综合考虑政策产生生态环境影响的作用方式和受影响区域特点,分析政策对受影响区域可能造成的直接、间接和累积影响及其影响范围和程度(参考附录 C),其中累积性影响是指政策的某一影响长期累积或与其他影响共同作用对生态环境产生的影响。
 
  5.3 不确定性及风险分析
 
  分析政策内容是否存在不确定性(如政策作用对象界定不明确、保障措施不到位等)及其可能引起的生态环境风险。分析政策执行是否存在不确定性(如执行中断、选择性执行、过激或消极执行等)及其可能引起的生态环境风险。对存在不确定性风险的经济、技术政策可进行跟踪分析,根据政策实施所导致的生态环境影响,及时提出优化调整建议。
 
  6. 保障措施及制度分析
 
  梳理政策及配套政策包含的保障措施、政策相关的行业保障制度和生态环境保护要求,分析现有保障措施及制度在增强政策有利生态环境影响或者减轻政策不利生态环境影响方面的有效性。
 
  7. 结论与建议
 
  在结论与建议中应明确以下内容:
 
  (1)政策是否符合党中央、国务院关于生态文明建设和生态环境保护的决策部署;
 
  (2)政策实施可能引发的生态环境影响及其范围和程度;
 
  (3)政策的不确定性可能引发的生态环境风险;
 
  (4)建议优化的政策内容,建议重点加强的保障措施。
 
  附录 A
 
  经济、技术政策生态环境影响指标(推荐性指标)

      注:1.本表为推荐性指标,在使用过程中可根据实际情况增补或调整指标;
 
  2.生态环境影响应同时考虑政策实施区域和可能受政策影响的其他区域。
 
  附录 B
 
  生态环境影响初步识别(示例)

  注:1.本表中二级指标可在附录 A 中选取指标,也可以根据实际需要增补或调整指标;
 
  2.推荐采用专家打分法对不同政策内容产生生态环境影响进行判断,“+”表示有利影响,“-”表示不利影响,“/”表示不产生影响;“3”“2”“1”分别表示重大影响、中等影响、轻微影响,可根据实际需要调整分值。
 
  附录 C
 
  生态环境影响具体分析(示例)

  注:1.本表中二级指标可根据生态环境影响识别结果在附录 A 中选取指标,也可以根据实际需要增补或调整指标;
 
  2.政策造成生态环境影响的方式包括直接影响生态环境或通过影响生产行为、消费行为间接作用于生态环境;
 
  3.政策影响区域包括政策实施区域和可能受政策影响的其他区域。
 
  原标题:生态环境部环评司有关负责人就《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南(试行)》有关问题答记者问

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