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高源禹
上海市水务局关于印发《上海市河道管理 条例修订调研工作方案》的通知
沪水务〔2023〕213号
局属各单位，局机关相关处室，各区水务局：
为贯彻落实党中央、国务院对河道管理的新要求，更好地推进《上海市河道管理条例》修订调研工作，现将《<上海市河道管理条例>修订调研工作方案》(附件1)和《关于<上海市河道管理条例>修订专题调研报告及条文修订初稿建议的说明》(附件2)印发给你们，请认真贯彻落实。
特此通知。
附件:1.《上海市河道管理条例》修订调研工作方案
2.关于《上海市河道管理条例》修订专题调研报告及条文修订初稿建议的说明
上海市水务局
2023年4月11日
(此件主动公开)
《上海市河道管理条例》修订调研工作方案
《上海市河道管理条例》(以下简称《条例》)自1997年 12 月颁布实施以来，为本市河道管理提供了有力的法律保障，但随着经济社会发展和河道管理形势变化，部分条款已不能适应要求，虽经多次修订，但主要是围绕行政许可法、行政强制法、行政处罚法等出台或者行政管理体制改革后相关单位名称调整等问题进行增减，对河道管理体制机制、河道治理和保护利用等方面的修改内容较少，不能满足新时期新形势下河道管理的新要求，亟需进行大修。为深入开展《条例》修订调研工作，特制订本方案。
一、修订背景
(一)贯彻落实党中央、国务院对河道管理的新要求
2014 年 3 月 14 日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上就保障国家水安全发表重要讲话，明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，为新时期河道管理工作提供了科学指南和根本遵循。2016年12 月 11 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发并实施《关于全面推行河长制的意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实河长制。2022 年 11 月17 日，党的二十大报告指出“统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库 2 生态保护治理”。近两年，《长江保护法》和《黄河保护法》相继颁布，为江河系统化治理和保护提供了现实性解决方案，本市《条例》需据此对河道管理体制机制、河道治理、保护和利用、涉河管理、保障与监督、法律责任方面的规定同步进行修订，并结合《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》和上海河道管理工作实践对《条例》开展一次全面大修，为落实国家绿色发展理念、完善水治理体系、解决复杂涉水问题、维护河道生态安全提供法治保障。
(二)适应新时期新形势下河道管理工作的新要求
河道承担着防洪除涝、供水调水、航运发展、生态景观、休闲娱乐等多项功能，随着社会经济发展，河道管理工作需要不断改进和完善，以满足水安全、水资源、水环境、水生态、水景观、水文化和河岸滨水空间开发等多方面的新要求。在“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念的指引下，必须积极回应人民群众对优美河湖景观和亲水休闲活动的向往。新时期，河道治理需要以水体净化、水系活化、护岸柔化、两岸美化为目标，精准施策，统筹推进水生态环境修复，维护“安全河湖、健康河湖、美丽河湖、幸福河湖”，实现“河畅、水清、岸绿、景美”，打造“水清岸绿，鱼翔浅底”的生态景观，提升广大市民群众的获得感、幸福感和满意度，必须及时修订《条例》以适应新时期新形势下河道管理工作的新要求。
(三) 当前河道管理成功经验亟需通过立法予以固化
2016 年以来，本市全面推进河长制湖长制，建立完善四级河长工作体系，建立健全相关制度体系，统筹推进美丽河湖、健康河湖和幸福河湖建设，取得了良好的工作成效。2021年，《上海市黄浦江苏州河滨水公共空间条例》颁布施行，对规范滨水公共空间规划、建设、开放和管理提供了法规遵循。在提升行政管理效能方面，市水务局深入推进“一网通办”改革，行政审批全程，网办率不断提高，2022 年出台了《上海市水务局关于推进河道蓝线划示“全程网办”工作的通知》，要求各区在“上海市政务服务事项管理系统”新增“区河道蓝线划示受理”公共服务事项，并将河道蓝线管理系统与区级“一网通办”平台对接，实现数据交互和短信推送等功能。此外，本市坚持科技引领和数字赋能，构建智慧化河道管理体系，提升河道管理精细化水平，逐步实现河道管理数字化、智能化、智慧化，以及长三角区域水污染协同防治等，这些河道管理的成功经验都需要在条例修订时加以补充，通过立法予以固化。此前，市人大代表提交“关于《上海市河道管理条例》修订的议案”也提出了对《条例》修订的具体建议。
二、修订思路
此次修订围绕问题导向、需求导向、目标导向展开。问题导向，即通过梳理国家、国内外相关法律法规，以赴外省市调研、开座谈会、意见征求、问卷调查等开放式调研方式，理清《条例》与《中华人民共和国河道管理条例》等上位法、国家规定相比需要增、改、删的内容和条款，并学习借鉴外省市河道管理条例的成功经验和做法，从工作实践角度出发，了解《条例》存在的问题和改进方法。需求导向，即通过对水利部河湖管理司、政策法规司、流域管理机构、外省市河道管理部门和本市相关委办局、市水务局各相关处室和单位、各区水务部门和河道管理单位开展多项专题调研，从河道管理体制机制、河道治理、保护和利用、涉河管理、保障与监督、法律责任等方面展开，通过调研来精准掌握目前《条例》规定与本市河道管理实际需求不匹配之处，进一步明确修订靶点。目标导向，即明确本次修订的最终成果包括形成《条例》修订草案、起草说明等具体材料。
三、调研工作组织架构
成立由局领导赵明和阮仁良副局长任组长，马维忠二级巡视员任副组长，相关处室和相关单位为成员的领导小组，下设工作小组负责条例修订的具体事务，领导小组和工作小组成员名单详见附件 1。
四、重点调研内容和时间安排
(一)调研专题
根据国家和本市河道管理最新要求，结合工作实际，拟围绕以下五个专题，开展立法修订调研工作：
1、河道管理主体职责分工
第一，河道管理体制机制及相关工作要求；第二，长江(上海段)和 “一江一河”全域管理职责和分工；第三， 5 市区镇管河道划分、河道分级管理制度；第四，河道管理范围(含水域和陆域)划定及应用；第五，河道管理许可、备案管理制度，涉河建设项目和涉河活动管理制度；第六，涉河限制性行为和禁止性行为；第七，水上及滨水空间活动规范；第八，与水利部长江委和太湖局的分工协作，相关委办局涉河事宜(责权划分)。(牵头部门：河长处，责任部门：水利事务中心、建管处、防御处、运管处、海域处、执法总队、行政服务中心、堤防建设运行中心、安质监站)
2、河道规划及岸线规划管控第一，全市河道蓝线规划编制程序；第二，河道规划体系与相关规划的衔接机制；第三，岸线规划管控。(牵头部门：规划处，责任部门：水务规划院、水利事务中心)
3、河道管理资金政策 第一，河道建设及管理养护投资事宜；第二，河道管理行政收费情况。(牵头部门：计财处，责任部门：水利处、水利事务中心)
4、相关法律法规梳理 第一，国家、外省市、本市相关法律法规制度汇编；第二，河道管理法律责任体系；第三，河道管理行政执法保障措施。(牵头部门：法规处，责任部门：执法总队、水利事务中心)
5、河道管理、管护措施 第一，河道的定义和《条例》适用范围；第二，长江采砂制度落实及细化；第三，河道管理最新要求及措施分析；第四，一河一策、一河一档相关工作要求；第五，水环境治理、水生态修复相关政策及要求；第六，引调水管理、生态水位、生态流量相关工作；第七，河道养护企业信用评价制度；第八，河道健康评价制度；第九，长三角区域水污染防治协作；第十，档案信息化和数字孪生河道相关工作要求。(牵头部门：水利处，责任部门：河长处、水资源处、科信处、执法总队、水利事务中心、水务规划院、水文总站、防御技术中心)
(二)调研形式
1、专题访谈、座谈 第一，水利部太湖局、长江委等国家部门。重点了解国家对河道管理的最新要求，国家河道管理条例的修订思路，本市河道管理与长江、太湖流域管理的衔接。第二，本市规划资源、生态环境、绿化市容、建设交通、农林渔业等本市涉河管理部门。重点研究河道管理职责分工以及其他部门对河道管理的最新要求和立法需求。(调研大纲见附件 2)。第三，各区水行政主管部门。重点了解各区河道管理实践经验和法治保障需求。第四，相关涉河管理单位和行政相对人。重点了解相关制度实施情况及存在的问题。
2、本市实地调研对本市河道管理成效显著区域和单位进行实地调研，总结行之有效的做法和制度。
3、外省市考察调研 赴正在推进河道管理立法修订工作或河道管理成效显著的兄弟省市，开展考察调研。重点了解立法修订的思路、主要内容，可复制可推广的河道管理制度。(调研大纲见附件3)
4、市民问卷调查 对本市河道管理的效果进行评估，了解市民较为关注的河道治理问题。(调查问卷见附件4)
(三)调研工作时间安排
2023 年立法修订调研工作，总体分为五个阶段：第一，制定方案；第二，专题调研；第三，撰写修订草案和起草说明；第四，征求意见；第五，审稿立项。(具体安排见附件5)
五、工作进展
自2022 年 6 月 27 日局领导召开动员大会以来，各级领导和部门高度重视条例修订工作，分管局长和相关领导多次开会协调，目前已作为 2023 年调研课题成功立项。当前已初步形成《工作方案》、《法律法规制度汇编》(附件6)及《外省市河道管理立法情况简要分析报告》(附件7)。
