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PPP已经很久没有这样火了。2023年以来，各地的PPP项目基本停摆，财政部PPP中心项目库暂停入库，很多已定招标时间表的PPP项目也陷入僵局，社会各方都在密切关注着PPP政策的下一步动向。
如今，靴子落地。11月8日，国务院办公厅转发了国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）（下称《指导意见》），对PPP工作的下一步规范提出明确指导意见。
《指导意见》的最大亮点，是针对前一阶段PPP工作暴露出来的问题给出了新的“药方”。例如，针对地方政府隐性债务高企的现象，《指导意见》规定，要聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，不能因为采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。
而针对PPP实施过程中走样，参与主体由民企逐渐演变为国企、央企为主的现象，《指导意见》也规定，要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与PPP项目。
像是垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目这样市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；而像污水处理、污水管网这样公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上也不低于35%。
1 政策“打补丁” 首次明确发改委牵头承担PPP管理责任
首先，国家发改委、财政部为何联手出台这次的《指导意见》？很大程度上是为了解决之前实践当中遇到的问题。
一上来，《指导意见》就开门见山地指出，政府和社会资本合作(PPP)实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。
因此，为了贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力，现就规范实施政府和社会资本合作新机制提出如下指导意见。
E20研究院也发文指出，在过去一段时间的PPP实施中，出现了大规模纯政府付费项目所带来的地方政府隐债高企和重工程轻运营问题、‚民营企业参与意愿和参与度大幅下降的问题，以及PFI财务性管控思维泛化对原本成熟特许经营模式的“伤害”问题。这些问题，正是本次《指导意见》试图解决的一些问题。
不过，在E20研究院看来，这次的《指导意见》还不能算是对特许经营制度的一次全面升级，而是为了应对PPP政策空窗期，出台的以针对性、弥补性和操作性为主的“补丁”文件。对于一些长期性问题，如价费机制等，这次的《指导意见》还是没有全面理顺。
相比之前，这次《指导意见》的一个重要变化，就是首次明确PPP工作的主管部门。
众所周知，之前PPP模式主要是由国家发改委和财政部两大部门牵头，但其中存在分工不明晰等问题。为此，2016年7月国务院常务会议曾经厘清了相关部门在PPP领域分工职责，财政部门统筹负责在公共服务领域的PPP改革工作，国家发改委则统筹负责基础设施领域的PPP推进工作。
不过，在实践当中，PPP管理仍存在一些职责不清晰等问题。为此，此次《指导意见》明确提出，要明确管理责任分工，由国家发改委牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导。
此外，地方各级人民政府也要切实负起主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构(以下简称项目实施机构)，负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。地方各级发展改革部门则要发挥综合协调作用，严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。
财政方面，各级财政部门的职责是：严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。
总之，《指导意见》首次明确了由国家发改委牵头承担政府和社会资本合作管理责任，地方各级人民政府承担主体责任，地方各级发改部门管项目，财政部门管预算。这样一来，有助于解决之前分工不明确、职责不清晰的问题，理顺PPP模式的工作机制。
2 聚焦“使用者付费” 防止新增隐性债务
除了首次明确由发改委牵头承担PPP管理责任，《指导意见》还针对前一阶段PPP工作暴露的问题给出新的“药方”。
其中之一，就是地方政府隐性债务问题。
在这方面，《指导意见》明确规定：PPP项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。
政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。
除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
多位专家认为，《指导意见》之所以将回报机制聚焦于“使用者付费”上，一大目的就是为了防止新增隐性债务。
清华大学投融资政策研究中心首席专家王守清表示，PPP新机制可以直接减少地方政府不顾财力乱上政府付费的PPP项目，造成隐性债务、代际不公平和不可持续。也可以减小社会资本特别是央国企工程公司“投资是假，承包是真”、更想拿项目而不太关心地方政府财力和可持续性等问题。
“总而言之，PPP新机制有利于倒逼地方政府、社会资本、金融机构和咨询机构等更关注PPP项目的市场需求、现金流和可持续性。”王守清说。
不过，这一规定也有可能对环保项目造成“误伤”。E20研究院认为，如果严格按照文件指导思想，未收取垃圾处理费的地区所涉及固废处理项目将不能采用PPP模式。再比如污水管网项目，根据文件要求，实际上也是不能操作的。
“文件整体思想还是希望能降负债，排除隐形债务风险，但如此以来会对需要市场化建设焚烧厂等固废处理设施的实际需求形成误伤。”E20研究院表示。
因此，E20研究院推测，新规中的这一要求在地方政府实际操作中可能难以真正落实。
3 优先选择民营企业参与 固废处理项目应由民企独资或控股
此次PPP新机制要解决的第二大问题，就是“民营企业参与度低”的问题。众所周知，PPP中的第二个“P”指的就是“Private”(私人资本)。但在以往的实践中，由于融资成本的巨大差异，导致民营企业对PPP的参与度大幅降低，PPP很大程度上演变成了以大型国企、央企为主的游戏。
为此，本次《指导意见》明确要求：要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建(含改扩建)项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建(含改扩建)项目清单(2023年版)》(以下简称清单，见附件)并动态调整。
市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。
对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。
参考附件《支持民营企业参与的特许经营新建(含改扩建)项目清单(2023年版)》，对于环保产业来讲，垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目属于“应由民营企业独资或控股的项目”，而污水处理项目、污水管网项目则属于“民营企业股权占比原则上不低于35%的项目”。
“优先选择民营企业参与，符合PPP的本意和国际惯例。”王守清说，“PPP新机制根据不同项目特点，提出三类项目动态清单，给民营企业留下了较大的项目空间，有利于民营企业的发展。”
不过，他也指出，由于民企过去几年投资PPP失败较多，兴趣和信心降低，加上融资难、融资成本高等问题还没有得到完全解决。地方政府出于对民企各方面的担心，以及害怕自己担责等原因，仍然偏好选择央企，所以目前还不能过高期望民企会像2014年那样“蜂拥而上”。
同时，PPP新机制虽然对民企的政策激励最大，但央企还有存在很多项目机会的。而一些地方国企的角色则可能有点微妙，在政策红利上不如民企，在实力上不如央企，所以迫切需要挖掘市场潜力，切实搞好项目运营。
E20研究院认为，对于市政污水、市政供水项目来讲，《指导意见》要求民营企业股权占比原则上不低于35%，这一政策为具有投资能力的、且具有技术及装备优势的上市民营企业带来利好，激活民企或外资的市场活力。
不过，“民营企业股权占比原则上不低于35%的项目”是否意味着以后新建城镇供水项目市场化都必须有民营企业参与，且占股不低于35%？在E20研究院看来，这一规定应该被理解为“最大程度的鼓励”，而不是“必须”。由于供水的特殊性，这样的要求在落地上还是具有相当难度的。
此外，在固废处理领域，全面强制由民营控股，也与当前市场状况产生了一定的偏离，在实操性上有着相当大的难度。
E20研究院表示，生活垃圾焚烧市场目前优质项目趋于饱和，新建项目增速明显放缓，市场下沉到县域或偏远地区，支付能力较差，更需要国企、央企承担起责任来。在此情况下，过度鼓励民营控股，未必有利于行业发展。
原标题：PPP新机制发布，垃圾固废项目应由民企独资或控股！
