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高源禹
1 废弃油脂问题引发两会关注 政协委员建议重新定性
今年两会期间，一位政协委员关于废弃油脂的提案引起了媒体的广泛关注。
据新京报报道，全国政协委员洪明基今年两会提交了《关于以围绕“ESG”的鼓励类政策推动餐饮行业可持续高质量发展的建议》提案，其中在环境领域，建议考虑餐厨废油作为生产可持续燃料的原料，从法规层面将其定性为再利用资源，不再列为餐厨垃圾。
一石激起千层浪，这一话题迅速在餐饮行业和餐厨垃圾处理行业引起了广泛讨论，也出现一些争议，焦点在于如何保障、平衡餐厨垃圾收运处理行业与餐饮单位之间的利益。
废弃油脂问题长期以来备受人们的关注，从20年前“地沟油”问题出现，国家就开始加强对地沟油、废弃油脂的管理。垃圾分类政策推行以来，厨余垃圾项目的建设加速，分类能力和处理能力得到了相当程度的提高，废弃油脂的收集处理和管理水平都在不断提升。
而与此同时，我们也发现各地由于具体情况的差异，导致在管理模式等方面也出现一些问题和争议，而多数人在针对这一问题进行讨论时，其实并不在同一维度。
本文针对废弃油脂问题，进行了较为全面的梳理和分析，供行业参考，希望各地管理部门能为当地的餐厨垃圾管理和城市发展找到一条切实可行的道路。
2 产生方、收运方、处理方、管理方 谁在争夺废弃油脂？
一般来讲，餐厨废弃油脂行业的整个链条上大致有以下参与方：
第一，废弃油脂产生方。
一般是餐饮单位，高校、机关以及一些大型企业的食堂，以及一些商圈、餐饮连锁店等，其中废弃油脂产生量比较大的单位有高校、大型商圈和餐饮连锁店，如麦当劳、海底捞等。
第二，废弃油脂的收运方。
废弃油脂会在三种场景下出现。
第一种是餐厨垃圾桶当中，餐饮单位将餐后垃圾混杂油脂倾倒在垃圾桶当中。
第二种是餐饮单位自行收集暂存，一般是一些有煎炸废油产生和产生量较大的单位，如肯德基、麦当劳、海底捞等。
第三种则是在隔油设施当中。餐饮污水一般在进入市政管网之前都设置有隔油设施，这些隔油设施由相关单位定期维护。
对应的收运方分为两类：一类是是由负责垃圾收运的环卫部门或是收运处一体，由餐厨垃圾处理单位负责收集运输和末端的处理；另一类是这些隔油设施的维护单位，负责隔油设施清理出的废弃油脂的收运。
实际当中，还有一些个体收运者(有的挂靠一个单位)，去收集各个渠道的废弃油脂，包括小餐馆、下水道、隔油池等。
第三，废弃油脂的处理方。
处理方也分为两类。
第一类是餐厨垃圾处理项目单位，其预处理工序当中将油脂提取初加工后进行销售，典型单位如山高环能等。
第二类是将废弃油脂作为原料生产生物柴油、航空燃油、增塑剂、稳定剂等化工产品的企业，如嘉澳环保等，这类企业的油脂来源并非单一的废弃油脂。
目前，后者基本不会涉及、参与到前端的收集运输。
第四，废弃油脂的管理方。
一般是一个地区的城市管理单位部门，农村一般归属农业农村部门。
关于油脂的争夺，则主要在产生方和收运方（包括餐厨收运处一体）之间，以及不同的收运主体之间展开。
3 餐饮单位声音缺失，餐厨单位运营困难 管理单位存在财政压力
目前，关于废弃油脂的问题和争议主要集中在3方面：餐饮单位声音缺失、餐厨单位运营困难，以及管理单位的财政压力。
首先，餐饮单位的声音缺失。
在餐厨垃圾的产生和收集、运输、处理的工作流程中，来自各个餐饮单位的餐前与餐后垃圾直接进入了餐厨垃圾桶，而餐饮废水当中的油脂则进入隔油池。对于一些废弃油脂产生量较大的企业，其收益还是比较可观的。
前文提及的四川火锅店事件，其每月产生的废弃油脂大约有8吨。根据火锅店的公告，收运单位的收购价格为1元/斤，而其他公司的收购价格为2.5元-3元/斤，按此计算每月的收益少2.4-3.2万元，一年则少28.8万-38.4万元。
依据《四川省城乡环境综合治理条例》的规定：产生收集餐厨垃圾的单位和个人应当将餐厨垃圾交由具备相应资质条件的专业化单位进行无害化处理。餐饮单位认为其作为市场主体，按照市场规则有权将废弃油脂卖给出价更高的、有合法处理资质的回收企业。
而当地收运企业则认为，其拥有本地餐厨垃圾收运处的特许经营权，应当交由其处理。
类似的情况在其他一些地区也存在，一些地方一方面要求餐饮单位必须要安装油水分离设施进行废弃油脂的回收工作；一方面又要求回收油脂必须以较低价格，甚至无偿交由特许经营单位回收。
在这一链条当中，似乎没有考虑餐饮单位的利益，而政协委员洪明基的提案其实代表了一部分餐饮企业的声音。
长期以来我们似乎很少听到餐饮企业对于餐厨垃圾收运，废弃油脂回收等问题的发声，其主要原因可能在于餐饮企业多数规模较小，缺乏相应的渠道，另一方面则是大多数餐饮企业可回收的油脂量相对较少，废弃油脂问题并不是经营当中的主要矛盾。
而与此同时，一部分餐厨处理单位也有着自己的难处，认为本身餐厨垃圾项目就难以为继，拿走了油脂收益，更是雪上加霜。
其次，餐厨单位运营困难。
目前餐厨垃圾项目的运营主要是依靠两个收入：一个是政府财政补贴的收运和处理费用，另一个则是废弃油脂的回收销售产生的收益（其他收益还有沼气、肥料等）。
上述案例当中，当地政府对于该项目并没有运营补贴费用，而是以特许经营的方式交由企业运营，运营过程中需要企业自己去“其他地方挣钱”。
天下没有免费的午餐，该企业之所以投资运营该项目，本质看重的也是废弃油脂的收益，希望通过当地的特许经营，实现当地废弃油脂的独家收运和处理处置，而作为“交换”，就是免费承担、当地解决餐厨垃圾的收运处理工作。
没有油脂的收益，餐厨垃圾处理项目的运营很难实现盈亏平衡。
根据北京市2021年出台《关于调整本市非居民厨余垃圾处理费有关事项的通知》之前的征求意见稿公布的数据，2019年北京市非居民厨余垃圾运输和处理平均成本为563元/吨（运输成本平均为210元/吨，处理成本平均为353元/吨）。
从杭州天子岭项目也许我们更能看出油脂对餐厨项目的影响。天子岭厨余垃圾一期项目为厨余垃圾，处理量200吨/日，二期为餐厨项目，处理量250吨/日。
天子岭厨余垃圾一期最终产物以沼气为主，按沼气价格 1.2 元/立方米计算，折算收益为 96 元/吨。而天子岭餐厨垃圾二期最终产物增加了粗油脂产品，经折算收益为 432.6 元/吨，在收入中粗油脂带来的收益占了87%，是弥补成本的主要来源。
因此有观点认为：如果没有油脂的收益，餐厨项目将难以为继。
但是也有一些业内人士对此有不同的看法，认为首先应当考虑一个核心问题：餐厨垃圾项目应当靠自身的盈利来运营维持吗，是一个完全的市场化行为吗？应当依靠市场化程度很高，价格有可能出现较大波动的油脂吗？如果一个地区的餐厨项目没有油脂或是油脂含量低，依靠自身无法盈亏平衡是不是就可以不做了？
第三，管理单位的财政压力。
对于管理部门而言，针对餐厨垃圾和生活垃圾会收取清运和处理费，但是通常这些费用并不足以支撑项目的收、运、处的全链条支出。
仍然以北京市为例，2021年北京市发改委、城市管理委员会出台《关于调整本市非居民厨余垃圾处理费有关事项的通知》，推行厨余垃圾阶梯式计量收费，调整后非居民厨余垃圾处理费(含运输、处理环节，下同)为300元/吨。实际厨余垃圾运输量低于定额标准50%的(含50%)，按200元/吨计收。实际垃圾运输量超过定额标准，超过部分按600元/吨计收。
而在居民端，生活垃圾清运费年收费标准为30元/户，城市生活垃圾处理费为北京市居民每户每月3元，外地来京人员每人每月2元。
全国各个地区的情况不同，很多地区也都达不到北京这种收费标准，另外征收难度和征收成本也不尽相同。而各地面临的相同情况是，目前通过用户端付费基本都不能覆盖餐厨垃圾处理的全部成本，短期内提高付费也不现实。对于财政状况较好的地区，可以通过财政覆盖这部分支出，而对于很多财政压力较大的地区，则希望通过种种办法解决资金缺口问题。
于是一些地区出现了特许经营，通过油脂补贴运营等方式，这些方式有效的解决了各地的财政支出压力，但由于对各方利益的平衡考虑不周，也会导致一些矛盾出现。
本文开头的案例即是如此，政府不给企业垃圾处理补贴、将高价值的废弃油脂回收纳入特许经营，平衡了餐厨企业的利益，但餐饮企业的利益却没有顾及。如果没有达成共识强买强卖，在实际操作过程中难免会出现其他回收链条，增加回收的摩擦和成本，得不偿失。
如何合理高效地管理当地的餐厨垃圾和油脂，制定兼顾各方利益的政策措施，成为摆在各地管理者面前的一道课题。
4争议来源于废弃油脂的高价值属性 油归谁？钱谁出？
关于废弃油脂的争议问题由来已久，抽丝剥茧来看，其实也并不复杂。一切争议的来源在于废弃油脂的高价值属性，所有争议的根源也很简单，就是“油归谁、钱谁出”的问题。
第一个问题：油归谁？
对餐饮企业来说，废弃油脂是实实在在的收益组成部分。在废弃油脂尚未规范管理之前，很多废弃油脂流入“地沟油”市场。
2014年1月7日，济南市中级人民法院宣判了一起制售“地沟油”案件，两名主犯将“地沟油”掺入豆油后出售给多家制药企业，从2007到2010年短短3年时间，销售金额高达2.8亿元，可见废弃油脂的巨大价值。
随着管理的逐渐规范，废弃油脂逐渐由环卫、餐厨企业和一些油脂回收单位回收并规范管理。对于一些有一定规模的餐饮商户，废弃油脂是实实在在的收益组成部分，所以废弃油脂的归属和回收价格会出现争议。
根据调研，餐饮商户普遍认为：当餐厨垃圾包括废弃油脂没有进入垃圾桶之前，理应属于餐饮单位所有，而当餐厨垃圾进入了垃圾桶，才进入到收运单位的管理边界。
而对于一部分餐厨单位而言，废弃油脂也是实实在在的收益部分。
餐厨企业的收益主要来自于政府补贴、油脂收益，以及其他收益(肥料、沼气等)，而其中油脂部分的收益相对来说也是较为丰厚的，因此餐厨垃圾处理单位都会“打油脂的主意”。
有时我们会听到一些餐厨企业有这样的观点：餐饮企业不能只考虑自己的利益，如果（餐饮企业）把油都拿走卖了，餐厨企业没有收益，会经营不下去的，到时餐厨垃圾没人收，岂不是恶性循环？
还有一种观点也比较普遍：之所以餐厨企业的特许经营必须要低价或免费回收油脂，而外地油脂回收企业不得进入本地特许经营的“地盘”，是因为外地企业没有在当地建设餐厨项目的前期支出，所以能够以更高的价格回收油脂还有收益。
总之，站在餐厨企业的角度，总是希望这块蛋糕留在自己手里。在调研当中我们还发现，餐厨垃圾收运单位和隔油池运维单位之间也会在废弃油脂问题上展开争夺。
一切的问题裁判权最终还是交给了当地的管理部门。废弃油脂应当规范管理，在这一问题上所有人都赞成支持没有争议。
在各地的实际操作当中，废弃油脂的回收价格和归属有着不小的差别。有的地区处于“垄断”的“特许经营”状态，有的地区废弃油脂回收单位和餐饮商户对于回收价格在政府指导下有一定的协商机制。管理部门需要做的，是协调和平衡双方的利益。
与此同时，管理部门还要考虑这一涉及民生问题的公共事业“钱从哪来”的问题。
第二个问题：钱谁出？
餐厨垃圾运营企业来说，其收入主要的来源是餐厨垃圾处理费和废弃油脂等副产物的收益，垃圾处理费一般来自于管理单位根据垃圾处理量等指标的财政转移支付。
而财政转移支付的资金有两个来源。
第一是来自“使用者的付费”，即从居民端和非居民端收取的垃圾收运和处理费。目前各地正在推广非居民端餐厨垃圾计量收费和阶梯式收费，居民端的计量收费也在探索当中。
另一部分则是纯粹的财政补贴。目前来说收费通常并不足以覆盖餐厨垃圾处理的全部支出，而收费的进一步提高，实现完全的使用者付费短期也不太现实，因此会出现一定的资金缺口需要通过其他方式进行弥补。
可以看出，关于“钱谁出”的问题，也相对简单，就是餐厨垃圾产生单位，处理单位自己挖掘，以及财政兜底。
由于一些餐厨垃圾处理单位需要“补贴+油脂”两条腿走路，于是乎便出现了出现了餐饮商户和单位、收运处理单位以及隔油池运维单位对于油脂归属和油脂价格的争议。
针对这一问题，一位长期从事相关研究的业内人士表示，应当更为全面的考量这一问题，餐厨垃圾收运处理是关乎民生的公共事业，必须由财政进行经费保障，收运和处理单位不应依赖油脂收益，原因有三：
其一，各地区餐厨垃圾油脂含量不同，油脂产量也会随季节等因素出现波动，同时油脂回收价格也会出现较大波动，将需要稳定、持续投入并运营的项目依赖市场化波动性很强的收入，是不合适的。油脂价格7000时收运处理，油脂价格跌到3000时，又当如何？
其二，除了餐厨垃圾，我们还有居民厨余垃圾，农村地区厨余垃圾的处理问题，这些是几乎没有废弃油脂可以作为成本补充的，这些项目如何运营？
其三，本身多数时候依靠油脂收入也是无法支撑整个链条的成本的，需要“补贴+油脂”两部分，与其这样不如把账“算明白”来算“总账”，比如一个地区有餐厨，有厨余，收运处经营成本为600元/吨，则全部通过补贴方式发放并考核。油脂部分则通过市场化手段单独管理单独核算，利润上缴财政再以补贴形式发放。这样无论油价如何波动，都能保障餐厨、厨余项目的稳定运营。
如果说没有油脂的收益，餐厨项目将难以为继，那为什么不能给餐厨处理企业足额的补贴呢？
5 结语
在公共事业领域，将支出和收益分开，我们其实有很多经验，污水处理厂、垃圾焚烧厂、自来水厂、公交公司，基本都不需要去市场上找补自己的运营亏空。
而餐厨垃圾的收运处理和这些项目一样，无论废弃油脂市场如何波动都应保障项目的稳定运营。在废弃油脂是否是资源的问题上，多数专家和行业人士还是表示认同的，也表示根据国家相关法规，特许经营也不是垄断经营。
事实上，目前很多地方都已经形成了很好的模式和经验，充分兼顾了餐饮单位收运单位等多方面的利益，找到了各方都都能接受的平衡点。这些优秀的案例和模式，也值得其他地区去借鉴。
(注：根据《生活垃圾分类标志》规定，厨余垃圾包括家庭厨余垃圾、餐厨垃圾和其他厨余垃圾三类，业内通常将来自餐饮商户的厨余垃圾称之为餐厨垃圾)
原标题：谁在争夺废弃油脂？
