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高源禹
2024年3月27日，上海市十六届人大常委会第十二次会议表决通过了《上海市无废城市建设条例》(以下简称条例)，自2024年6月5日起施行。主要内容解读如下：
一 制定条例的必要性
开展无废城市建设，是深入贯彻党的二十大精神、全国生态环境保护大会精神和习近平总书记考察上海重要讲话精神的具体行动，是提升生态文明、建设美丽上海的重要举措。2022年6月，市第十二次党代会提出，高标准推进全域无废城市建设。2023年2月，市政府办公厅印发《上海市“无废城市”建设工作方案》，立足上海实际，明确了工作目标和重点任务。
在法治保障层面，国家和本市在固体废物污染防治、循环经济以及清洁生产等领域已有许多相关法律法规和政策性文件，但对于无废城市建设尚无专门立法。从实践情况看，本市无废城市建设开局良好，固体废物资源化利用率稳步提高，污染防治工作取得积极成效，但也还存在源头减量压力大、循环利用水平有待提升、处置结构性矛盾未根本缓解等问题，需要加大探索推进力度。为此，上海有必要率先在这一领域的地方立法上做出有益探索，通过系统的制度设计，为高标准建设无废城市，加快建设人与自然和谐共生的美丽上海，提供坚实的法治保障。
二 制定条例的总体思路
条例深入贯彻习近平生态文明思想，统筹经济社会发展与固体废物治理，将无废城市建设作为提升绿色低碳高质量发展内生动力的重要举措，旨在构建符合超大城市特点和规律的无废城市建设制度体系。一是强化引领性，吸收借鉴国内外先进理念和经验，在预防固体废物产生、推进源头减量和回收利用、广泛动员社会参与等方面力求创新突破，更好发挥立法的前瞻、导向作用。二是强化系统性，坚持以系统观念进行基本制度框架的顶层设计，并聚焦重点领域、关键环节作出具体规定，着力搭建无废城市建设的四梁八柱。三是强化建设性，充分反映上海特点、契合实际需求，加强引导、激励、保障和刚性约束的效应协同，注重无废城市建设的持续推进、久久为功。同时，强化与现有法律法规的衔接，对已有较完整、系统规定的内容适度集成，不做简单重复。
三 条例的主要内容
条例共六章五十五条，包括总则、基本管理规定、预防和源头减量、回收和循环利用、保障和监督以及附则，主要内容如下：
（一）明晰各方责任，强化共建共享。无废城市建设是一项系统工程，既需要政府部门各司其职、发挥合力，更需要全社会共同参与、区域间加强协作。为此，条例作出以下规定：政府层面，在“块”上明确市、区人民政府对无废城市建设工作的领导职责和乡镇街道的属地职责；在“条”上明确生态环境部门负责无废城市建设工作的协调推进、组织实施，发展改革、经济信息化、商务等部门分工负责各自领域无废城市建设的相关工作。社会层面，强调任何单位和个人都应当厉行节约、反对浪费，积极参与、支持无废城市建设，并要求国家机关和事业单位发挥示范带头作用，在全社会营造人人参与无废城市建设的良好氛围。区域层面，要求建立无废城市建设区域协作机制，加强资源要素协同配置、产业结构协同优化、固体废物协同治理和关键核心技术协同研发。
（二）明确基本要求，夯实建设基底。为建立健全无废城市建设的长效推进机制，条例对其基本管理要求予以提炼、固化：一是强化规划引领。规定将无废城市建设纳入国民经济和社会发展规划、生态环境保护规划，发展改革等部门的有关规划也要包含无废城市建设内容，加强无废城市建设与城市发展的有机融合。二是明确协同推进。要求市、区生态环境部门编制无废城市建设实施方案，各有关部门都要根据实施方案，将无废城市建设相关目标、任务纳入本部门工作计划，加强组织实施和监督检查，并明确生态环境部门要发挥组织协调作用，强化协同实施。三是健全评估机制。明确市生态环境部门应当会同有关部门建立本市无废城市建设指标体系，并以此为主要依据，定期对无废城市建设情况开展评估。此外，条例还对建立健全无废城市建设地方标准体系等提出了要求。
（三）强化源头减量，推动绿色转型。优先源头减量是无废城市建设的关键。为此，条例强化了以下规定：一是明确总体要求。强调要在生产、流通、消费等领域全面推进资源节约集约利用，预防和减少固体废物产生，实现固体废物源头减量。二是优化提升具体制度措施。在总结实践经验的基础上，对绿色生产、绿色采购、绿色消费、绿色办公和绿色生活提出更高要求，包括完善产品绿色设计，探索工业固体废物产生总量和产生强度双控，推动重点行业清洁生产整体审核、产业园区循环化改造，加强绿色供应链管理，推广公物仓，积极推进净菜上市，开展“光盘行动”，促进闲置物品重复使用、快递包装减量等制度措施，还提出支持设立绿色产品销售专区、要求提供小份餐和剩余食品打包服务、倡导设立办公设备共享区、倡导饮品经营者为自带杯具提供优惠等具体举措。
（四）完善回收利用，提升资源效用。固体废物作为资源的回收和循环利用水平，是社会进步的重要标志之一。为加快形成具有上海特色的固体废物循环利用新模式，条例规定：一是强化分类回收。要求建立健全全品类、全链条、可追溯的固体废物分类回收体系，探索再生资源、生活垃圾可回收物和工业固体废物回收体系三网融合。同时，压实各环节回收责任，实施生产者责任延伸制度，完善低价值可回收物回收扶持，强化流通行业企业回收服务，探索完善小微企业危险废物集中收集模式。二是推动充分利用。要求在技术和经济许可的范围内，对固体废物尽可能循环利用，推进固体废物近零填埋。为此，明确完善循环利用产业体系，健全循环利用产品推广机制，并着眼于补短板、强弱项、提效能，对工业固体废物、建筑垃圾、农业固体废物、湿垃圾以及焚烧炉渣和飞灰等的循环利用，分别作出针对性的规定。
（五）加强保障监督，抓实建设成效。为构建无废城市共治共享新格局，此次条例在保障和监督方面，明确以下要求：一是加强宣传引导。推动政府部门、群团组织、新闻媒体、企业事业单位、行业协会以及志愿队伍等多方主体发挥各自优势，广泛开展无废城市宣传。健全碳普惠机制，细化无废细胞建设规定，特别对企业集团总部和大型活动开展无废示范提出明确要求，推动各类社会组成单元广泛参与。二是加强政策支持。深化制度创新，强化资源统筹，综合运用规划、土地、财政、金融、价格等政策，加大对无废城市建设的支持力度。三是加强数字赋能。要求依托“一网通办”“一网统管”平台，建立全市统一的固体废物综合监管信息平台，推动无废城市建设全过程、全覆盖管理。四是加强监督考核。实行目标责任制和考核评价制度，主动接受人大监督，并将无废城市建设相关情况纳入文明创建以及其他相关创建标准。
原标题：政策解读丨上海市无废城市建设条例
