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兰江
国务院近日印发《美丽中国建设“十五五”规划》(以下简称《规划》)，对“十五五”时期美丽中国建设作出系统部署。“十五五”时期是美丽中国建设承前启后、扩面提质，实现生态环境根本好转的关键阶段。《规划》的出台，标志着美丽中国建设从顶层部署进一步进入目标指标化、任务清单化、工程项目化和机制保障化的新阶段。
从政策脉络看，《规划》既承接了《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》关于“十四五”深入攻坚、“十五五”巩固拓展、“十六五”整体提升的阶段安排，也进一步衔接“十五五”规划纲要对经济社会发展全面绿色转型的部署。其意义不只是对美丽中国建设的首次五年规划，更在于把美丽中国建设放在高质量发展、生态文明体制改革和中国式现代化建设的整体框架下进行系统谋划。
一、《规划》的主要内容：明确目标、重点任务和重大工程
《规划》围绕2030年阶段性目标和2035年远景目标，对“十五五”时期美丽中国建设作出系统安排。从目标设置看，《规划》强调到2030年生态环境质量全面改善，美丽中国建设取得新的重大进展，并围绕绿色生产生活方式、碳达峰目标、主要污染物减排、固体废物治理、城乡人居环境改善、生态系统保护、国家生态安全和生态环境治理体系建设等方面提出综合性要求；到2035年，则进一步指向生态环境根本好转和美丽中国目标基本实现。这表明，美丽中国建设已经不再局限于传统意义上的环境质量改善，而是与绿色低碳转型、生态安全保障、治理体系现代化和人民群众生态环境获得感提升紧密结合。
从编制思路看，《规划》体现出较强的系统治理导向。生态环境部将其概括为“四个一”：把握美丽中国建设“外美、内丽、气质佳”这一总体要求，聚焦全面改善生态环境质量这一主线，突出以碳达峰和绿色低碳转型推进源头治理这一抓手，并以深化生态文明体制改革这关键一招，以提升治理现代化水平。这一思路意味着，美丽中国建设不仅要继续解决大气、水、土壤、海洋、固体废物和新污染物等突出环境问题，也要通过产业结构、能源结构、空间布局和生活方式转型，从源头减少污染和碳排放，推动生态环境治理从单项攻坚向多领域协同、从末端治理向源头治理、从行政推动向制度支撑转变。
从任务部署和实施抓手看，《规划》形成了“重点任务+重大工程”的落地框架。七方面重点任务覆盖蓝天碧水净土保卫战、固体废物和新污染物治理、生态系统优化、应对气候变化、绿色生产生活方式、安全底线和保障体系，基本构成了美丽中国建设的主体任务体系。与此同时，《规划》围绕蓝天碧水净土保卫战、固体废物和新污染治理、生态系统优化、应对气候变化等六大领域谋划提出20项重大工程，进一步强化“项目跟着规划走”的实施导向。由此看，《规划》的重点不只是提出目标和方向，而是通过任务分解、工程支撑和机制保障，把美丽中国建设转化为可推进、可落地、可评估的五年行动安排。
二、《规划》的三个观察：系统变革、源头治理与条件保障
第一，美丽中国建设是高质量发展的内在要求，本质上是一场系统性的生态文明体制变革。生态环境部在答记者问中提出，美丽中国建设要把握“外美、内丽、气质佳”的内涵，其中“外美”强调生态环境美，“内丽”强调发展的高质量，“气质佳”强调制度机制优。这说明，美丽中国建设并不只是改善空气、水、土壤等环境质量，也不只是增加生态空间供给，而是要通过制度机制优化，推动发展方式、产业结构、能源结构、空间格局和生活方式的系统性转变。《规划》将应对气候变化、生物多样性保护、生态安全、新污染物治理、资源节约集约利用等内容纳入统一框架，体现出美丽中国建设已从传统污染治理工程，拓展为覆盖气候、自然、资源、健康和安全等多维议题的可持续发展系统工程。
第二，以碳达峰和绿色低碳转型推进源头治理，体现了生态环境治理理念从末端治理向源头治理升级。《规划》明确提出，扎实推进碳达峰行动，全面实施碳排放总量和强度双控制度，加快发展全国碳市场，完善碳排放统计核算体系和动态监测预警机制。这表明，生态环境治理不再主要依靠污染产生后的末端设施和执法监管，而是更加注重通过产业结构、能源结构、交通运输结构、建筑方式和消费模式调整，从源头减少污染物和碳排放。碳排放双控、碳市场、产品碳足迹、排污许可、生态环境分区管控和环境影响评价等制度工具，将推动绿色低碳要求前置到项目审批、产业布局、投资决策和企业经营全过程，也将进一步促进降碳与减污协同推进。
第三，法律、金融和数字技术等支撑条件更加健全，为美丽中国建设提供了新的实施基础。“十五五”时期，美丽中国建设的一个重要进展是保障体系更加完整。《规划》提出实施生态环境法典，推进应对气候变化和碳达峰碳中和、新污染物治理等法律法规研究制定；同时强调提升监测现代化水平，加强温室气体、生物多样性、固体废物、新污染物等监测能力建设，推进生态环境监测网络数智化转型，并深化人工智能等新技术应用。这意味着，美丽中国建设将不再主要依靠行政推动和工程建设，而是越来越依靠法治化、市场化、数字化和专业化支撑。这些支撑条件的完善，将推动美丽中国建设从目标引领和工程建设，进一步转向制度保障、资金支持和技术赋能协同发力的新阶段。
三、经济激励政策是推动规划落地的重要支撑
在目标、任务和工程之外，《规划》对经济激励政策的部署回答了美丽中国建设计划如何形成稳定、可持续的资金投入和市场参与机制。美丽中国建设任务重、周期长、领域广，既包括生态保护修复、农村环境整治等公益属性较强、现金流较弱的领域，也包括节能降碳、污染治理、资源循环利用、绿色基础设施等具备一定市场化基础的领域。因此，财政资金仍需发挥基础性和引导性作用，但其功能不应局限于直接投入，而应通过项目库建设、奖补机制、风险分担和绩效评价等方式，撬动金融资源和社会资本参与。同时，《规划》提出开展征收VOCs环境保护税试点、完善固体废物环境保护税政策执行口径、健全促进绿色低碳发展的价格机制，体现出通过税费和价格机制推动环境成本内部化、强化源头减排激励的政策方向。
金融支持美丽中国建设的项目化机制也将进一步强化。《规划》提出，鼓励建立金融支持美丽中国建设项目库，完善政银融资协调与项目推介机制，丰富绿色金融产品和服务，积极推动气候投融资，有序推进碳金融产品和衍生工具创新，探索区域性环保建设项目金融支持模式，支持“美丽系列”建设。这与此前《关于发挥绿色金融作用服务美丽中国建设的意见》形成衔接，体现出财政金融领域对于我国绿色低碳发展的支持，正进一步向项目库建设、政银企对接、融资模式创新和环境绩效管理相结合的方向拓展。通过项目库建设和政银融资协调机制，美丽中国建设中的重大任务和工程项目可以更好地转化为具体融资需求，进而提升金融机构识别项目、评估风险、配置资金的能力，增强金融支持规划落地的精准性和可操作性。
生态保护补偿和生态产品价值实现，是经济激励政策的另一项重要内容。《规划》提出，深入开展流域横向生态保护补偿，完善多元化生态保护补偿机制，因地制宜拓展生态产品价值实现渠道。生态保护具有明显的正外部性，保护地区往往承担相应的保护成本和发展机会成本，而生态环境改善带来的收益则可能在更大范围内由不同地区和主体共享。因此，横向生态保护补偿、多元化补偿机制和生态产品价值实现，正是要进一步理顺生态保护中的利益分配关系，推动形成“保护者受益、使用者付费、受益者补偿”的制度安排。随着多元化生态保护补偿机制不断完善，生态补偿有望在财政资金支持的基础上，更加注重地方政府、企业、金融机构、受益地区和社会资本等多元主体参与，并与碳排放权、排污权、用水权等资源环境权益交易，以及生态产业发展、绿色金融、生态产品价值核算、区域协作等机制结合，推动生态保护从输血式补偿走向造血式发展。
总体来看，《美丽中国建设“十五五”规划》的出台，标志着美丽中国建设进入目标更加明确、任务更加系统、工程更加突出、支撑更加全面的新阶段。其核心不仅在于延续污染防治攻坚和生态环境质量改善的主线，更在于将气候变化、生物多样性保护、生态安全、绿色生产生活方式、数字化治理和经济激励机制纳入统一框架，推动生态环境治理与高质量发展更加深度融合。
展望“十五五”，美丽中国建设的实施重点在于进一步推动目标、任务、项目和资金机制之间的有效衔接。随着法治体系、绿色金融、数字技术和多元化经济激励机制不断完善，美丽中国建设有望进一步从政策部署走向工程落地，从行政推动走向多元参与，从环境治理走向系统性绿色转型。
原标题：IIGF观点 | 刘慧心：《美丽中国建设“十五五”规划》解析
