构建长江生态壁垒 跨流域污染追责体系还待健全

　　【中国环保在线 污水处理】从2013年上海黄浦江万头死猪漂浮事件，到近期长江靖江段水质异常、武汉汉江取水口氨氮超标，长江频发的水污染事件引发社会关注。针对长江水质日益恶劣的现实情况，专家表示，政府将长江经济带提升为国家战略，也须将长江流域环境保护提升为国家战略，实行全流域的保护，打破地方政府各管“一亩三分地”的现状。
　　　　打造“绿色长廊”
　　
　　日前，国务院印发的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》中，将“建设绿色生态廊道”作为重点任务之一。
　　
　　国家做出推动长江经济带发展的战略部署，为曾经受伤的长江带来新希望。指导意见明确，切实保护和利用好长江水资源，严格控制和治理长江水污染。
　　
　　长江水利委员会规划计划局监督管理处处长张辉平说，长江经济带建设严格落实规划先行的理念，所有新建工程项目都必须经过严格、科学的生态环境评估，并不是单纯地挖深拓宽航道建设。
　　
　　国家林业局总工程师封加平表示，良好的生态是一个国家或区域的核心竞争力之一，推进长江经济带的生态文明建设，把其建设成生态屏障带、人与自然和谐示范带，其意义深远。
　　
　　同时，来自国家林业局的公开资料显示，该局正多措并举加快构建长江流域稳定、健康的自然生态系统：实施长江流域防护林体系建设三期工程，将洞庭湖、鄱阳湖和丹江口库区、三峡库区等作为工程建设的重点区域给予支持，加快推进退化防护林改造。
　　
　　此外，有关方面正在研究划定长江流域湿地保护红线，对长江流域违法破坏湖泊湿地的情况进行调查摸底，部署开展专项打击行动，并有计划地对非法开垦的湖泊开展退耕还湿还湖。
　　
　　“指导意见释放了一个清晰的信息，新一轮的长江流域开发将在不牺牲、不破坏生态环境的前提下进行，体现了新时期治江理念和水平的提升。”长江流域水资源保护局总工程师穆宏强说。
　　
　　上游污染下游遭殃
　　
　　作为黄金水道的长江，也是沿岸居民重要的水源。长江沿江有220多座城市，4亿人饮用长江水。待南水北调工程全面建成后，这一数字将达到8亿左右。但目前长江水质每况愈下。
　　
　　武汉大学法学院教授陈晓枫认为，近年来，政府在治理水污染上的投入力度不小，但效果并不明显。造成当前跨行政区水污染问题的主要原因，可以归结为自然因素与人为因素。其中索赔难和惩处不到位等原因，在一定程度上纵容了跨流域污染事件接二连三发生。
　　
　　陈晓枫指出，流域上下游一些地方政府在环境保护方面监管不力，存在着“以GDP论英雄”的积弊。在水污染管控上，水利部门负责水量的管理，环保部门负责水质的管理，两者缺乏很好的协调。流域水资源实行流域管理与区域管理相结合的管理模式，而流域管理往往处于辅助地位，造成流域上下游区域各自为政的局面。
　　
　　纵观多起跨行政区水污染纠纷事件，解决方法基本上是上级政府协调相关区域达成短期协议，从而避免或者减少纠纷可能引起的危害。但采用行政手段解决跨行政区水污染问题，往往不能从根本上达到目的。市场并没有发挥其资源配置的作用，产业结构也没有得到优化升级，高污染、低效益的排污企业依然存在。
　　
　　陈晓枫表示，针对水污染治理，国家层面已出台《中华人民共和国水土保持法》，一些城市也出台严格立法保护水源地。虽然一些法律支持被污染地区向行为责任人追究责任，但当前的法律框架仍存在盲点，跨流域污染的追责和赔偿问题相当复杂。
　　
　　他说:“单在取证环节，跨流域污染就超出了单个城市职责范围。究竟是哪里出现污染源?这需上级部门协调，找出问题源头需一段时间。此外，索赔和追责也需要上级部门支持，只能走行政报告的’老套路’。如果污染没有引起上级重视，污染索赔无从谈起，涉事企业也因此逃脱社会责任。”
　　
　　此外，众多专家附议，保护长江应该是全流域的保护，必须打破地方政府各管“一亩三分地”的现状。否则就会出现“头痛医头、脚痛医脚”的状况，无助于长江的环境保护。
　　
　　当前，流域水污染治理存在法律制度不协调、重要法律制度缺失及执法问题。各流域普遍缺少地方性法律法规，各流域特点不同，需要适合本流域特征的水污染防治法规。
　　
　　陈晓枫建议，一方面应尽快完善法律法规，在国家层面立法中明确跨地区污染防治和追责操作规范，研究出台大江大河流域环境保护一体化规划和办法，建立上下游的排水和供水联动协调机制以及地区与地区间相关监督机制，明确各地方政府在饮用水水源污染防治工作中的责任，完善防治应急预警机制，上下游承担起监管责任和义务；另外一方面要借助强大的社会公益支持，鼓励和支持被污染地区参与跨地区追责，明确责任主体，对实施污染的责任人和地区给予严厉打击。
　　
　　共建长江经济带生态文明
　　
　　不难发现，水资源保护表面上是一个环保问题，实质是一个地区如何从粗放外延增长，到实现利用内涵发展的转变。
　　
　　对于正处在快速工业化、城镇化进程中的重庆，要在建设长江经济带中崛起，发挥好支持保障作用，必须首先破解经济增长和环境保护这一命题，跳出“先污染，再治理”的困境。这需要全局的视野、系统的方法、长期的坚持，通过产业布局、城镇发展、生态治理等多个方面的协同，才能逐步达到目标。
　　
　　首先，大力推进五大功能区域战略，从根本上处理好发展经济和保护生态环境的关系。五大功能区域战略是针对重庆资源禀赋不同、环境承载力制约和区域发展同质化等问题，明确各区县功能定位，因地制宜，区别对待，多元推进，从观念、制度和方法上为重庆实现经济增长和生态保护提供了保障。要严格按照功能定位，“让产业跟着功能走、人口跟着产业走、建设用地跟着产业和人口走”实现要素资源优化配置。
　　
　　五大功能区域中除功能核心区外，其余四大功能区域在生态建设上都承担着重要任务，尤其是“两翼”地区的渝东北在发展中突生态涵养的功能，贯彻“面上保护、点上开发”，探索绿色、低碳、循环、特色发展的新路。
　　
　　其次，以新型工业化和新型城镇化为突破口，不断优化沿江产业布局，促进城镇集约集群发展。长江流域工业和生活污水排放量居高不下，部分江段重金属和持久性有机污染物的超标严重，长江流域不合理的产业布局和粗放的城市管理是重要因素。重庆城市发展新区，依据规划，到2020年，这一区域工业总产值将翻两番多，并新增吸纳渝东北、渝东南等地转移人口100多万，将成为重庆市“工业化、城镇化主战场”。
　　
　　为此，必须借力国家推进新型工业化和新型城镇化工作，不断优化沿江产业的布局，转变生产方式，提高经济效益、减少资源消耗和环境污染；同时加快推进形成全市的大都市连绵带，以6个区域性中心城市为核心形成若干个城镇群，促进大中小城市和小城镇协调发展，城镇化集约集群发展，加快供水管道、污水处理等基础设施建设，不断提高城镇化水平。
　　
　　同时，强化水资源、环境和生态的综合保护，合理配置和利用水资源。一是在长江全流域的视野下，从法律法规、管理机制、执法监督、水行政事务管理能力等方面探索符合重庆实际的综合管理模式。二是在全市实行严格水资源管理制度，建立用水总量、用水效率和水功能区限制纳污控制指标体系；规范河道岸线和采砂管理，完善水量、水质、水生态环境综合监测系统。三是大力加强水土流失综合治理，不断加快生态建设步伐。系统调查水生态环境状况，确定水生态优先保护对象与保护区域，全面落实水生态环境保护及修复措施，维系优良水生态环境。四是在强化节水的基础上，建设一批必要的水源工程，提高流域供水保障能力，解决局部地区工程性缺水问题。