环保在线APP
环保在线手机站
环保在线小程序
微信公众号
预告
回放
回放
品牌
高源禹
二、地下综合管廊PPP项目政策解析
综合管廊一次性建设成本高，旧城区改造代价较大，统一管理难度大，再加上关于综合管廊建设的政策、法律不健全。相较其他国家，我国地下综合管廊发展滞后。自2013年国发【2013】36号文开始，中央政府大力支持地下综合管廊的建设，国务院及各部门相继出台一系列政策，推动国内地下综合管廊的投资建设。
(一)、中央政策法规及解读
2013年9月，国务院出台《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》(国发【2013】36号)，该意见提出城市基础设施建设的整体规划，意见中指出：开展城市地下综合管廊试点，用3年左右时间，在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程；中小城市因地制宜建设一批综合管廊项目。新建道路、城市新区和各类园区地下管网应按照综合管廊模式进行开发建设。
2014年6月，国务院办公厅出台《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(国办发【2014】27号)，为城市地下管线建设整体规划提出目标。该意见要求：2015年底前，完成城市地下管线普查，建立综合管理信息系统，编制完成地下管线综合规划。力争用5年时间，完成城市地下老旧管网改造，将管网漏失率控制在国家标准以内，显著降低管网事故率，避免重大事故发生。用10年左右时间，建成较为完善的城市地下管线体系，使地下管线建设管理水平能够适应经济社会发展需要，应急防灾能力大幅提升。
在财政与金融支持方面，该意见指出：中央继续通过现有渠道予以支持。地方政府和管线单位要落实资金，加快城市地下管网建设改造。要加快城市建设投融资体制改革，分清政府与企业边界，确需政府举债的，应通过发行政府一般债券或专项债券融资。开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制(PPP)试点。以政府和社会资本合作方式参与城市基础设施和综合管廊建设的企业，可以探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资。积极推进政府购买服务，完善特许经营制度，研究探索政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营。支持银行业金融机构在有效控制风险的基础上，加大信贷投放力度，支持城市基础设施建设。鼓励外资和民营资本发起设立以投资城市基础设施为主的产业投资基金。各级政府部门要优化地下管线建设改造相关行政许可手续办理流程，提高办理效率。
2015年8月，国务院办公厅出台《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发【2015】61号)，为地下综合管廊建设整体规划提出目标。该意见要求：到2020年，建成一批具有先进水平的地下综合管廊并投入运营，反复开挖地面的“马路拉链”问题明显改善，管线安全水平和防灾抗灾能力明显提升，逐步消除主要街道蜘蛛网式架空线，城市地面景观明显好转。
在实施主体方面，该意见鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊。创新投融资模式，推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理，优化合同管理，确保项目合理稳定回报。优先鼓励入廊管线单位共同组建或与社会资本合作组建股份制公司，或在城市人民政府指导下组成地下综合管廊业主委员会，公开招标选择建设和运营管理单位。积极培育大型专业化地下综合管廊建设和运营管理企业，支持企业跨地区开展业务，提供系统、规范的服务。
在财政支持方面，中央财政要发挥“四两拨千斤”的作用，积极引导地下综合管廊建设，通过现有渠道统筹安排资金予以支持。地方各级人民政府要进一步加大地下综合管廊建设资金投入。省级人民政府要加强地下综合管廊建设资金的统筹，城市人民政府要在年度预算和建设计划中优先安排地下综合管廊项目，并纳入地方政府采购范围。有条件的城市人民政府可对地下综合管廊项目给予贷款贴息。
在金融支持方面，该意见要求完善融资支持。将地下综合管廊建设作为国家重点支持的民生工程，充分发挥开发性金融作用，鼓励相关金融机构积极加大对地下综合管廊建设的信贷支持力度。鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持，积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对地下综合管廊项目的支持力度。将地下综合管廊建设列入专项金融债支持范围予以长期投资。支持符合条件的地下综合管廊建设运营企业发行企业债券和项目收益票据，专项用于地下综合管廊建设项目。
2016年2月，国务院出台《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，该意见中要求实施城市地下管网改造工程。统筹城市地上地下设施规划建设，加强城市地下基础设施建设和改造，合理布局电力、通信、广电、给排水、热力、燃气等地下管网，加快实施既有路面城市电网、通信网络架空线入地工程。推动城市新区、各类园区、成片开发区的新建道路同步建设地下综合管廊，老城区要结合地铁建设、河道治理、道路整治、旧城更新、棚户区改造等逐步推进地下综合管廊建设，鼓励社会资本投资运营地下综合管廊。加快城市易涝点改造，推进雨污分流管网改造与排水和防洪排涝设施建设。加强供水管网改造，降低供水管网漏损率。
(二)、部门规章及解读
与地下综合管廊有关的部门规章主要是由财政部、住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会颁布的相关政策文件。
2015年11月26日，国家发改委和住建部联合颁布《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格【2015】2754号)，建立了主要由市场形成价格的机制。该意见中指出，城市地下综合管廊有偿使用费包括入廊费和日常维护费。入廊费主要用于弥补管廊建设成本，由入廊管线单位向管廊建设运营单位一次性支付或分期支付。日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出，由入廊管线单位按确定的计费周期向管廊运营单位逐期支付。
2015年3月31日，国家发改委发布《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》，通过加大债券融资方式对综合管廊建设的支持力度，拉动重点领域投资和消费需求增长，同时简化在综合管廊领域通过发行债券融资的程序标准。
随后，住建部印发《城市综合管廊工程投资估算指标(试行)》(建标【2015】85号)，补充细化综合管廊造价指标，为综合管廊建设提供更完善的计价依据。后又印发了《关于做好城市地下综合管廊建设项目信息上报工作的通知》(建城市函【2015】234号)和《城市地下综合管廊工程规划编制指引》(建城【2015】70号)，规范和指导城市地下综合管廊建设项目信息上报和规划编制工作。
(三)、地方性政策法规及解读
自国办发【2015】61号文发布后，各地纷纷相应中央号召，为推动地下综合管廊建设出台专门文件。珠海市人民代表大会出台《珠海经济特区地下综合管廊管理条例》、厦门市政府出台《厦门市城市综合管廊管理办法》，以地方性法规的和地方政府规章的形式鼓励综合管廊的建设。其他省份城市如山东、辽宁、江西、甘肃、吉林、上海、石家庄、桂林、呼和浩特、常德、开封等地均出台城市地下综合管廊建设的指导意见、通知等，以地方规范性文件的形式推动综合管廊的建设。
三、地下综合管廊PPP项目操作模式
PPP项目操作模式，是指政府职能部门在推进地下综合管廊PPP项目操作模式的过程中，基于项目的实际情况选择确定的项目运作机制，参照财政部、国家发改委等部委制定的PPP模式政策规范性文件，常见的PPP项目操作模式包括委托运营(Operations & Maintenance，O&M)、管理合同(Management Contract，MC)、建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer，BOT)、建设-拥有-运营(Build-Own-Operate，BOO)、建设-拥有-运营-移交(Build-Own-Operate-Transfer，BOOT)、建设-移交-运营(Build-Transfer -Operate，BTO)、转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer，TOT)、改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT)等。实践中城市地下综合管廊PPP项目操作操作模式的确定，必须结合城市地下综合管廊PPP项目的发展历程、投资范围、运作方式、定价机制和绩效管理机制等多项因素予以确定。
(一)地下综合管廊的定义
根据《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发[2015]61号)给出的定义：“地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。”通常来讲，地下综合管廊是设计在城市地下的一个隧道空间，不同的管道设备，如电力、通讯、燃气、供热、供水等都修筑在地下综合管廊中。在地下综合管廊设施内部设有专门的检修口、吊装口和监测系统。地下综合管廊，也常叫做地下城市管道综合走廊，其建设有利于地下城市基础设施的统一规划、统一设计、统一建设和管理，是保障城市运行的重要基础设施。
国家发改委在《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》(发改办财金[2015]755号)中指出：“城市地下综合管廊是实施统一规划、设计、施工和维护，建于城市地下用于敷设市政公用管线，满足管线单位的使用和运行维护要求，同步配套消防、供电、照明、监控与报警、通风、排水、标识的市政公用设施，是保障城市运行的重要基础设施。”
国务院办公厅《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(国办发〔2014〕27号)则使用了城市地下管线的概念，意指城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施，是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。
综合管廊根据其所容纳的管线可以分为：干线综合管廊、支线综合管廊、缆线型综合管廊和干支线混合型综合管廊。
(二)地下综合管廊的发展历程
长期以来，我国各种管线的布置方式多以直埋方式置于地下。在扩能、改造、维修时，常常要对路面或者绿地进行破坏，不仅造成很大的经济浪费，而且给车辆、行人和附近居民造成不便。埋设无序、管线混乱、事故频发的地下管线正变成中国城市无法逃离的梦魇。因此，提升管线布置方式和转变管理模式刻不容缓，势在必行。从发达国家的成功经验来看，要彻底解决城市地下管线问题，科学的办法是修建城市地下综合管廊。相较英国、发过、德国等发达国家，我国的地下综合管廊建设起步较晚，早期的地下综合管廊建设主要集中在北京、上海等一线城市。
为支持地下综合管廊建设项目的进行，财政部、住房城乡建设部分别确定了两批地下综合管廊试点城市。2015年根据竞争性评审得分确定了10个试点城市，分别为(按行政区划序列排列)：包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门、十堰、长沙、海口、六盘水、白银。2016年同样根据竞争性评审得分确定了15个试点城市，分别为(按行政区划序列排列)：石家庄市、四平市、杭州市、合肥市、平潭综合试验区、景德镇市、威海市、青岛市、郑州市、广州市、南宁市、成都市、保山市、海东市和银川市。评选为试点城市的项目将会有中央财政对其管廊建设进行财政补贴。根据财政部政府和社会资本合作中心披露的信息显示，截至2016年12月末，全国各地处于不同阶段的的地下综合管廊项目共计245个。虽然地下综合管廊项目具备投入大、技术复杂等特点，但在中央和地方政府的大力支持下，我国综合管廊项目迎来了快速发展的机遇。不过在地下综合管廊快速发展的过程中，也存在不少问题，下面将以我国现有的规范为基础，分析地下综合管廊项目在实践运用过程存在的风险和问题。
