发力地方干预病灶 垂改拟两年内实现全覆盖

　　【中国环保在线 行业动态】中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。在众多业内人士看来，作为环境治理的“底盘性”制度改革，省以下环保机构的垂直管理制度改革是生态文明体制改革的关键环节。
　　　　
　　针对日益突出的环境污染防治问题，地方环境部门在执法、监管方面的权力将更加明晰。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）。
　　
　　据公开资料，指导意见强化了地方政府部门的环境保护责任。其中要求，省级环保部门对全省（自治区、直辖市）环境保护工作实施统一监督管理，在全省（自治区、直辖市）范围内统一规划建设环境监测网络。市级环保部门对全市区域范围内环境保护工作实施统一监督管理，负责属地环境执法。县级环保部门强化现场环境执法，现有环境保护许可等职能上交市级环保部门，在市级环保部门授权范围内承担部分环境保护许可具体工作。
　　
　　针对试点省份，指导意见要求，进一步强化地方各级党委和政府环境保护主体责任，把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容。在时间进度上，指导意见要求试点省份因地制宜，先行先试，力争在2017年6月底前完成试点工作，形成自评估报告。环保部、中央编办对试点工作进行总结评估，提出配套政策和工作安排建议后进一步全面推开改革工作。
　　
　　围绕“4个突出问题”
　　
　　现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环境监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究等现象大量存在。为此，在十八届五中全会上，将其概括为“4个突出问题”：
　　
　　“一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。”“这是为什么实施垂改的主要背景。《意见》始终坚持以‘4个突出问题’为导向，整体架构也围绕如何解决突出问题来展开。”环境保护部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽指出。
　　
　　以如何解决地方保护主义对环境监测执法的干预为例，《意见》主要从三个层面破解：一是体制上，省级环保部门直接管理市级环境监测机构，确保生态环境质量监测数据真实有效；市级统一管理行政区域内的环境执法力量，依法独立行使环境执法权。二是保障上，驻市级环境监测机构的人财物管理在省级，县级环保部门的人财物管理在市级。三是领导干部管理上，县级环保分局领导班子由市级环保局直接管理，市级环保局领导班子由省级环保厅（局）主管。
　　
　　在吴舜泽看来，《意见》对环保机构、环境监测监察、环境执法等不同领域，省市县不同层级实施了有上有下、有收有留的差别化安排。“例如，市级环境监测机构主要负责生态环境质量监测评价，上收到省级，防止生态环境质量监测数据干扰；县级环境监测机构主要负责执法监测，随县级环保局一并上收到市级，留在属地配合环境执法队伍，提高环境执法效能。”
　　
　　“这一系统设计，回应了地方诉求，兼顾了现实情况，具有较好的可操作性。”吴舜泽评价道。
　　
　　动体制、动机构、动人员
　　
　　更为值得注意的是，《意见》从三个层面破解地方保护主义对环境监测执法的干预：体制上，省级环保部门直接管理市级环境监测机构，确保生态环境质量监测数据真实有效；市级统一管理行政区域内的环境执法力量，依法独立行使环境执法权。保障上，驻市级环境监测机构的人财物管理在省级，县级环保部门的人财物管理在市级。领导干部管理上，县级环保分局领导班子由市级环保局直接管理，市级环保局领导班子由省级环保厅（局）主管。
　　
　　“垂改是‘底盘性’的制度改革。”吴舜泽说，与一般的、单项的、单纯的制度改革不同，垂改要动体制、动机构、动人员，是对地方环境保护管理体制的一项根本性改革。同时，垂改也涉及监测、监察、执法、许可等制度的重构，牵一发而动全身。
　　
　　在一些地方，基层环保队伍在能力建设上存在诸多不足，甚至经费、着装、编制等都得不到保障。某媒体此前在贵州采访时，环保执法人员着装不规范，形象有悖于一支执法“正规军”。“全国有100多个县级环保局是事业局，100多个县级环保局是合署局，名不正言不顺导致很多尴尬。”吴舜泽透露。
　　
　　《意见》提出，要统筹解决好体制改革涉及的环保机构编制和人员身份问题，不断提高专业水平，将环境执法机构列入政府的执法部门序列，依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段，明确环境执法人员统一着装，增强环境执法性。
　　
　　“目前还是事业性质、使用事业编制的县环保局将逐步转化为行政单位。”吴舜泽说，规范性文件将出台，推进环境监测监察执法能力标准化建设。实行环境监测与执法测管协同，配备环境执法调查取证、移动执法等装备，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。建立运行大数据平台，提高信息化水平和共享水平。
　　
　　并非转移地方环保的主体责任
　　
　　“从前，市县环保局与监测、监察、执法等部门之间是领导与被领导关系。垂改后，可能会变为兄弟关系，甚至上下级关系发生颠倒。这也是市县环保局所担心的。”吴舜泽介绍说。根据《意见》，省级环保部门统一承担生态环境质量监测评价考核和市县两级环境履责情况的环境监察责任，市级承担辖区内环境执法责任。
　　
　　与此同时，《意见》还将环境执法机构列入政府的执法部门序列。“目前，我国有182个地方环保局是行政局，还有一百多个是事业局，并非行政局。”吴舜泽说。垂直改革并不是要将地方环境保护的主体责任转移到环保系统或者上交到上级政府。
　　
　　“相反，要强化地方党委和政府生态环境主体责任、党委和政府主要领导成员的主要责任，并通过加强监督检查来强化这一责任，通过垂改来倒逼地方政府履责，制度化、机制化、长效化地推动落实发展和保护党政同责、一岗双责。这是环保垂直管理制度改革与其他系统垂直管理制度改革的一个明显不同。”吴舜泽说。
　　
　　通过垂改倒逼实现党政同责、一岗双责的办法是上收生态环境质量监测事权。通过建立环境监察专员制度，开展环保督察巡视，加强对环保履责情况的监督检查。对于环境监察，则是将日常驻点督查和定期督查巡视相结合。建立健全独立、专司督政的环境监察体系。
　　
　　目前，共有河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海12个省份提出了改革试点申请，终试点省份将由环保部和中央编办确定。据介绍，垂直管理制度的改革工作将力争在2018年6月底前基本完成。
　　
　　（参考资料：经济参考报、光明日报、人民日报、南方周末）