走出环境司法困境 “按日计罚”更具威慑力

　　【中国环保在线 政策法规】违法排污拒不改正者将“按日计罚”！再过一个多月，“史上严厉”新环保法将实施。业内人士介绍，如此罕见的惩治力度，始于我国环境污染治理“违法成本低、守法成本高”的困局。据统计，我国环境违法成本平均不及环境治理成本的10%，更不及环境危害代价的2%。
　　　　从2015年元月1日起，新修订的《环保法》将开始实施，这部被认为是“史上严”的环保法是否能够得到不折不扣的实施引社会关注。近日，环保部提出，要广泛动员新闻媒体“掀起新一轮宣传高潮”；同时，环保部将派出工作组赴12省调研新《环保法》实施准备工作情况等。
　　
　　新修订的《环保法》不仅是“史上严”，而且，涉及许多新内容。能够实施好这部重要法律，无论是执法部门还是排污企业均面临考验。为实施好新修订的《环保法》，环保部提出，要抓紧完成各项相关执法解释、指导意见及配套文件制定工作，加快推进大气污染防治、土壤环境保护、核安全等方面法律法规制修订工作，建立有力保护生态环境的法律法规体系。
　　
　　据环保部有关负责人透露，该部党组决定将派出工作组分赴12个省（区、市）进行环境保护情况专题调研，其中，一个重要内容就是，新修订的《环保法》实施准备工作情况。环保部要求，调研要实事求是地反映新修订的《环保法》实施准备中出现的新情况新问题，为国家制定出台相关配套规范标准提供依据和借鉴。
　　
　　而说起这部“打磨”25年之久的法律，全国人大常委会法工委副主任信春鹰颇有感触，“环保法的修改是针对我国严峻环境现实的一记重拳，它将对整个环境质量的提升产生重要作用。”
　　
　　信春鹰的信心源自新环保法出台的审慎——历经4次审议。也源自新环保法“向污染宣战”的决心——加大违法排污惩罚力度。新环保法规定，“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”
　　
　　如此罕见的惩治力度，始于我国环境污染治理“违法成本低、守法成本高”的困局。据统计，我国环境违法成本平均不及环境治理成本的10%，更不及环境危害代价的2%。
　　
　　2013年5月，环保部通报的华北6省市地下水污染专项检查结果显示，55家企业存在利用渗井等排放、输送或者存贮污水的违法问题，各级环保部门对88家企业处以罚款，总额仅为613万余元，平均每家企业只罚款7万元左右。
　　
　　与过低排污成本相对应的，是高昂的“守法代价”。“企业治理污染需要大量资金，设备投入大，设施运行成本也非常高，如果不运行或少运行污染防治设备，产品成本就可大幅降低。”环保部政策法规司法规处处长李静云表示。
　　
　　对此，信春鹰亦深有体会。在一次赴地方调研中，信春鹰发现，有的发电厂的环保设备常常处于“睡觉”状态。“一个10万千瓦的发电机组，每天的环保成本五六十万元，如果不开环保设备也就罚1万元，谁不会算这个账？”
　　
　　而按照李静云的说法，“停运一套脱硫设施，每小时节省成本3万元，”停运一个月便可节省成本2160万元。对比之下，一些企业“屡教不改”也就不足为奇。“这在一定程度上刺激了违法者的侥幸心理，伤害了守法者的积极性，也造成‘守法吃亏’的环保困局。”李静云坦陈。
　　
　　鉴于此，新环保法特别作出补充，按日计罚规定中的罚款处罚，要依照有关法律法规，按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。
　　
　　按日处罚，意味着理论上对环境违法行为的处罚不设上限。“如果企业违法排污获得的利益远超违法成本，企业就有花钱‘买’污染的心理。”中国政法大学副教授胡静认为，一旦按日计罚，违法企业一天拒不整改就增加一天的罚款，“高压之下企业就得重新算算这笔污染账是不是合适了。”
　　
　　什么样的污染行为适用按日计罚？计罚方式又如何？为保障新环保法能够大限度发挥“威力”，近日环保部制定配套文件《环境保护按日连续处罚暂行办法》，对按日计罚的适用条件、实施程序、计罚期限等作出详细规定。
　　
　　根据《办法》，通过渗井、渗坑等或者篡改、伪造监测数据、不正常运行防治污染设施等逃避监管方式排放污染物的，以及环评未批先建、无证排污、超标超量排污等违法排污行为，经处罚责令后依旧拒不改正的，可实施按日连续处罚。按日连续处罚的计罚周期为责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起至环境保护主管部门复查之日止；多次复查仍拒不改正的，计罚天数累计执行。
　　
　　“配套细则让新环保法更具可操作性，更具威慑力，今后企业若仍想侥幸违法，可就要‘三思’了。”胡静表示。
　　
　　【新闻助读】新修订《环保法》部分释义
　　
　　第四十二条排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害。
　　
　　排放污染物的企业事业单位，应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任。
　　
　　重点排污单位应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备，保证监测设备正常运行，保存原始监测记录。
　　
　　严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。
　　
　　本条是对企业事业单位和其他生产经营者防治污染责任及禁止以逃避监管的方式违法排放污染物的规定。与修订前的环保法相比，本条增加了防治医疗废物、光辐射等对环境的污染和危害的要求、重点排污单位自行监测的有关规定与严禁通过逃避监管的方式违法排放污染物的要求，也明确了重点排污单位的自行监测义务。
　　
　　第四十三条排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照国家有关规定缴纳排污费。排污费应当全部专项用于环境污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。
　　
　　依照法律规定征收环境保护税的，不再征收排污费。
　　
　　本条是关于排污费以及排污费与环境保护税相衔接的规定。本条还明确规定“排污费应当全部专项用于环境污染防治”，相比修订前环境保护法第28条中的“必须用于污染的防治”，更加强调“全部专项”用于环境污染防治，不得挪作他用。
　　
　　第四十四条国家实行重点污染物排放总量控制制度。重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实。企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。
　　
　　本条是关于重点污染物排放总量控制制度和区域限批制度的规定。实施好重点污染物排放总量控制制度的关键，是确保国家规定的总量控制指标能够逐级分解得到落实。
　　
　　对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。
　　
　　本条第2款对“区域限批”的事因作出了明确的界定。只要该地区超过国家重点污染物排放总量控制指标，或者未完成国家确定的环境质量目标任务，该地区内所有新增重点污染物排放总量的建设项目，均应当暂停其环境影响评价文件的审批。
　　
　　第四十五条国家依照法律规定实行排污许可管理制度。
　　
　　实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。
　　
　　本条是关于排污许可管理制度的原则性规定。本条是新增的条款，1989年制定环境保护法时，排污许可管理制度还在探索中。多年时间证明，排污许可管理制度是一项重要的环境管理制度，作为环境保护领域基础性的法律，修订后的环境保护法中明确了这项制度。