环境压力倒逼治污变革 公益诉讼何时走出不告不理

　　【中国环保在线 政策法规】当前，环境公益诉讼在我国已成为理论研究和诉讼实践中的一个热点问题，尤其是2012年《民事诉讼法》修改后第五十五条明确规定环境公益诉讼制度后各地纷纷实践，表现为明显的是各地环保专门化审判机构相继成立。
　　　　
　　为有效保护生态环境，有力打击危害生态环境犯罪，高人民法院在2014年7月3日设立了专门的环境资源审判庭。
　　
　　前不久，高人民法院又发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释(征求意见稿)》，自10月1日起向社会征求意见，征求意见稿细化了涉环境诉讼的起诉主体。
　　
　　对此，众多业内人士指出，公益诉讼针对的行为是损害“公共利益”，但由于受害人具有不确定性，在实践中很多公益事件因为没有人提起诉讼，而处于“不告不理”的尴尬境地。
　　
　　我国环境公益诉讼现状
　　
　　当前，环境公益诉讼在我国已成为理论研究和诉讼实践中的一个热点问题，尤其是2012年《民事诉讼法》修改后第五十五条明确规定环境公益诉讼制度后各地纷纷实践，表现为明显的是各地环保专门化审判机构相继成立。截至2013年12月31日，全国以环保审判庭、环保巡回法庭、独立建制的派出环保法庭、环保合议庭等4种模式存在的专门环境审判组织有168个。
　　
　　然而我国现行的环境公益诉讼司法实践更多的关注于环境民事公益诉讼，忽视了应该给予同等重视的环境行政公益诉讼。这种状况在2012年新修订的《民事诉讼法》对环境民事公益诉讼进行规定后更加突出，具体表现在：
　　
　　首先，各地有关环境公益诉讼的规范性文件中除了环境公益诉讼案件的一般性规定外，更有专门对环境民事公益诉讼案件的规定，如无锡市法院、市检察院2008年9月联合发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》；无锡市法院、市检察院、市法制办2008年12月联合发布的《关于在环境民事公益诉讼中具有环保行政职能的部门向检察机关提供证据的意见》；昆明市市法院2010年11月发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见》。而对于环境行政公益诉讼案件的专项规定则没有。
　　
　　其次，司法实践中环境民事公益诉讼的数量也明显多于环境行政公益诉讼。据中华环保联合会不完全统计，我国各级法院近年来已经受理环境民事公益诉讼至少17起，而环境行政公益诉讼才6起。
　　
　　含混的原告资格规定
　　
　　究竟谁有资格提起环境公益诉讼？原告资格的认定是环境公益诉讼的核心问题，它也是阻碍环境公益诉讼发展的拦路虎。
　　
　　一般来说，原告主体主要包括公民个人、社会组织等。检察机关能否作为原告提起环境公益诉讼，新修订的《民事诉讼法》和《环境保护法》均未明确赋予检察机关公益诉讼原告的资格。
　　
　　2012年，新修订的《民事诉讼法》增设了公益诉讼条款，其第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这条规定曾被称为“为环境公益诉讼打开了一扇门”。
　　
　　而实际中，各方对什么是“法律规定的机关和有关组织”存在较大争议。一般认为，除了诉讼法之外，法律规定的机关是指实体法中规定的可以提起公益诉讼的机关。目前，只有《海洋环境保护法》中规定海洋局是可以提起民事赔偿诉讼的机关，因此，严格意义上只有海洋局具有提起环境公益诉讼的资格。
　　
　　即将在明年1月1日实施的新《环境保护法》第五十八条规定：“在设区的市级民政部门登记的专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织可以提起环境公益诉讼。”但是，对哪些机关可以提起环境公益诉讼，这部法律并未做出明确规定。
　　
　　尽管法律在逐步完善，但从司法实践看，一些社会组织提起公益诉讼的案件仍然因为“起诉人不具备原告资格”被挡在法院门外。同时，检察机关的公益诉讼探索实践也出现了停滞不前的状态。
　　
　　近日发布的高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（征求意见稿）》第十条赋予了检察机关支持起诉权，检察机关通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼的，人民法院可以将其列为支持起诉人。
　　
　　有人认为，之所以如此规定是因为检察机关作为国家法律监督机关，具有通过提起抗诉、检察建议等手段监督司法审判的职能，应主要以监督行政机关依法行政的方式保护公共利益，提起公益诉讼与其职能角色存在冲突，容易导致检察权与起诉权相互监督、制约的关系失衡。
　　
　　“法律监督地位不应是检察机关无法成为公益诉讼主体的理由。”王莉认为，在刑事诉讼中，检察机关同时具备了起诉权和监督权，不仅是公诉人，对于生效的判决，检察机关还可以提起抗诉。刑事诉讼已经运行了多少年了，实践证明，起诉和监督关系不会失衡。检察机关的法律监督作用已被普遍认可，证明了这种制度设计存在的必要性。因此，检察机关在民事和行政诉讼上应该也没有起诉和监督如何协调的问题。
　　
　　拓宽环境公益诉讼主体资格
　　
　　2010年11月，贵州省贵阳市公众环境教育中心与中华环保联合会作为原告，向清镇市环保法庭对定扒造纸厂提起诉讼，请求法院判决造纸厂立即停止对南明河的污染侵害。
　　
　　这起公益诉讼，是全国首例由环保组织提起并胜诉的环境公益诉讼。诉讼的结果是，定扒造纸厂及其周边的造纸厂停止排污，一些造纸厂关闭或开始修建污水处理系统。
　　
　　长期以来，案件受理范围具有局限性被认为是生态环境司法保护的问题之一，由于法律未明确原告主体资格，导致大多数涉及生态环境司法保护的案件无法得到受理、立案。与此同时，鉴定难、周期长、地方保护主义等，也成为生态环境司法中亟待解决的问题。
　　
　　然而，从近年来出现的一些环境诉讼来看，这些问题正逐渐得到解决。
　　
　　中华环保联合会法律中心副主任、督察诉讼部部长马勇表示，2014年，环境公益诉讼的困境有所改观。今年有4起环境公益诉讼已经立案，其中有1起已经结案。
　　
　　涉及环境保护的法律也一直在向前走。
　　
　　2012年新修订的民事诉讼法第五十五条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。
　　
　　即将于2015年1月1日实施的新环境保护法第五十八条规定了环境民事公益诉讼的主体资格，即依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织。
　　
　　高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释(征求意见稿)》对上述已有规定作了细化的司法解释，其中，对民事诉讼法第五十五条中规定的“有关组织”界定为依照法律法规的规定，在民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织；对新环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”界定为，社会组织成立五年以上，章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的。社会组织提起的诉讼涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性；对新环境保护法第五十八条规定的“无违法记录”界定为，社会组织在提起诉讼前五年内未因违反法律、行政法规受到行政、刑事处罚。
　　
　　马勇认为，高人民法院的征求意见稿意在尽量拓宽环境公益诉讼主体资格。
　　
　　对此，业内人士指出，高法就环境民事公益诉讼案件司法解释征求意见，有效地缓解了时下环境公益诉讼的“燃眉之急”。