倒逼地方债阳光化发行 PPP模式欲唱环保大戏

　　【中国环保在线 行业动态】就环保与PPP模式如何有机衔接，业内人士王天义提出，应该因地制宜，与时俱进。国情不同，市情不同，模式可以多样。“目前，BOT还是行之有效的模式，拥有政企双赢的优势。PPP需要文化支撑力，包括合作精神、契约精神、妥协精神等。”
　　　　倒逼地方债阳光化发行
　　
　　2014年以来，地方偿债进入高峰期，债务风险聚集，PPP（Public-PrivatePartnership，政府与社会资本合作）模式作为创新的偿债方式被明确提出，无疑是由于这一模式能引入更多民营资本，倒逼地方债进一步阳光化。
　　
　　国务院办公厅10月份下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，将PPP模式列入建立规范的地方政府举债融资机制之中；不久前财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，明确规定“通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务”，可见对其化解地方政府债务压力的功用寄予厚望。
　　
　　“在当前地方急缺建设资金、地方政府传统的融资平台和融资模式即将结束的背景下，各级政府部门对PPP的推广有着极大的积极性，然而PPP模式绝非解决地方政府债务压力的灵丹妙药，推广PPP一定要吸取地方债的教训。”北京科技大学经济管理学院教授赵晓在接受媒体采访时强调，通过PPP化解债务，需要针对具体项目选择适合化解债务的PPP具体运作模式。
　　
　　除引入社会资本外，通过PPP模式化解部分债务外，甄别办法还要求地方各级政府要统计本级政府可偿债财力、可变现资产等情况，使地方掌握的资产也作为地方偿债的来源。
　　
　　赵晓表示，PPP模式要充分考虑地方政府的财政负担情况量力而行，防止部分项目风险终转变为财政风险。同时要防止部分地方将没有条件的项目也采用PPP模式。
　　
　　“财政部出台债务甄别办法固然必要，但重要的还是应赋予地方政府新的造血功能。”北京大学财经法研究室主任刘剑文建议，未来应从“根”上阻止地方政府的盲目投资行为，对具体投资项目，进行甄别核实，防止重复建设、产能过剩等现象卷土重来。
　　
　　勿将PPP异化
　　
　　作为创新投融资机制、拓展社会投资空间的重要改革举措，推行PPP模式，对开辟城镇化建设融资新渠道，激发民间投资活力，助推政府职能转变，无疑具有重大意义。但一些地方在推行PPP时，出现认识和操作层面的偏差。部分地区面对政府债务高筑、减债压力巨大、土地财政下滑的局面，过度放大PPP模式的融资功能，甚至寄希望PPP作为摆脱政府债务困境的一剂“灵药”。
　　
　　在减债目标主导下，一些地区推出合作项目时，不仔细考虑项目市场化条件是否具备、收益和风险是否平衡，盲目“大干快上”：有的藏“肥”甩“瘦”，拿出的项目盈利模式不明、激励措施不清，导致社会资本不愿“接招”，合作空悬；有的为吸引合作方，放任公共服务领域投资者自定价、高收费，损害公众利益；有的承诺固定高回报或以政府购买服务名义给予长期高额补贴，项目建设、运营看似社会资本融资、负债，实则变相财政“兜底”，留下时序后延的政府债。
　　
　　事实上，PPP模式的本质是一套以市场化方式提供公共产品的机制，尽管通过引入社会资本，拓宽了融资渠道，客观上有利于缓解政府财政压力，但某种意义上讲，仍是一种全社会举债。而无论从借鉴经验角度来看，还是从我国改革发展实际出发，推行PPP模式，核心目标都不应放在化解地方政府债务危机上，而在于充分发挥社会资本和政府各自“专业”优势，更好地满足人们对公共产品和服务的需求。
　　
　　当前形势下，我国基础设施建设和公共服务领域开展PPP，根本目地是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，落脚点则在于加快基础设施、公共服务领域向社会资本尤其是民间资本开放，不断提高公共产品供给效率和服务质量，适应新型城镇化发展的要求；与此同时，推动政府减少对微观事务的干预，专注战略规划、市场监管等，切实转变职能。
　　
　　而要真正推行好PPP模式，众多专家建议：要把握好基本实施原则和操作要点。首先，应找准公共产品提供和社会投资的利益结合点、平衡度，合理确定PPP适用范围，科学界定项目边界条件。重点聚焦价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、需求长期稳定的领域和项目，并着力完善相应的市场化价格发现机制、合理的政府补贴机制和科学的资源配置机制，确保PPP项目具备基本的市场动力。
　　
　　其次，按照利益共享、风险共担、公共利益大化、交易公开公平原则完善操作机制。合同管理要有激励、有约束，既使社会资本能得到合理收益，又防止其无序抬高公共服务价格，或在高增值项目中牟取暴利，损害公共利益；合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和低需求风险等由政府承担；严格规范投资人引入及资产或股权转让、出售程序，防范灰色交易、利益输送等。
　　
　　此外，应创造条件积极引导、鼓励民间资本参与合作，对拥有良好建设、管理和运营能力，诚实守信的民间资本合作伙伴，给予融资等方面的政策支持。
　　
　　环保怎么用好政企合作模式？
　　
　　在山东省环保厅近日举办的“生态环保大讲堂”上，中国光大有限公司执行董事、王天义介绍了近来热门的PPP模式；并举例说明如何积极开展政府和企业合作，更好地推进环境治理。
　　
　　PPP兼有节约资本和提率两大特点，发达国家看重提效，发展中国家则更看重融资
　　
　　广义上来说，PPP强调一种合作关系，其包含的商业模式很多，比如BOT、TOT、ROT、BOO、PFI等。王天义列举了一个例子：作为2006年成立的合资企业，京港地铁公司运营北京市4号线、大兴线和14号线3条地铁线路，是国内PPP地铁项目。
　　
　　在PPP协议里，政府对京港公司提供的服务水平、质量、安全保障有细致明确的要求。政府需要权衡的是既要保证公司平稳运营，又要防止其因客流量、票价的变化获得暴利。
　　
　　对京港公司而言，在每年补贴给定的情况下，如果公司实际运营成本超出了约定成本，超出部分将由自己承担。反之如果实际运营成本低于约定成本，省出来的部分就形成利润，因此必须在平稳运营的同时控制运营成本。
　　
　　根据京港地铁公司测算，在4号线PPP模式下，政府的财政支出总额为500多亿元，按照传统模式需要花费600多亿元，PPP模式帮助政府减少财政支出100亿元。
　　
　　从这一点看来，PPP兼有节约资本和提率两大特点，适合用于环境治理。在兼顾两者的同时，发达国家看重提效，发展中国家则更看重融资。
　　
　　环保领域PPP前景看好，环境基础设施具有公益性、稳定性、邻避性，由政府调控市场回报，盈利而不暴利，私企比公共部门运营成本低10%—20%。目前，PPP已经由初级阶段的基础设施项目逐步向能源、环保等深层次领域发展。
　　
　　对此，王天义认为，环保基础设施具有公益性、稳定性、邻避性等特性，由政府调控市场回报，盈利而不暴利。据美国环保部门估算，环境基础设施的运营成本，私营企业要比公共部门低10%—20%。
　　
　　世界银行曾根据潜在市场竞争能力、设施所提供服务的消费特点、收益潜力、公平性和环境外部性等指标，定量分析了城市污水和垃圾处理相关环节的市场化能力指数。
　　
　　当指数为1时，表示市场化能力很差，不宜让私人部门参与；当指数为3时，市场化能力好，完全可以由私人部门完成。
　　
　　分析结果表明，垃圾收集的市场化能力好，为2.8；污水分散处理次之，为2.4；污水集中处理和垃圾卫生处理居中，为1.8—2.0。这一定量分析较好地说明了城市垃圾收集和处理领域引入市场机制的可行性。
　　
　　根据经验，污染治理投资占GDP的比例达2%—3%时，环境质量才可得到明显改善。过去10年，中国这个比例始终低于2%，其中有8年低于1.5%。2013年，中国GDP为56万亿元。如果达到2%，污染治理投资可以超过1万亿元。环保产业巨大的市场，也为PPP发展带来契机。
　　
　　据了解，光大有限公司已在新能源、固废处理、环保水务等领域积极进行PPP探索实践，包括江阴污水处理、宁波垃圾发电、常州新北垃圾发电等项目。
　　
　　就环保与PPP模式如何有机衔接，王天义提出，应该因地制宜，与时俱进。国情不同，市情不同，模式可以多样。“目前，BOT还是行之有效的模式，拥有政企双赢的优势。PPP需要文化支撑力，包括合作精神、契约精神、妥协精神等。”