环境承载力逼近上限 期冀碧水蓝天从何着力

　　【中国环保在线 行业动态】雾霾来袭、水体污染、土壤侵蚀……近年来，环境污染问题成为困扰政府和公众的难题。在经济“新常态”下，公众对于清风蓝天的期盼，正成为巨大推动力，着发展方式的转变、能源革命和治污长效机制的构建，环境承载力决定着未来一个地区经济发展的潜力。
　　　　
　　中央经济工作会议指出：“现在环境承载能力已经达到或接近上限，必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展新方式。”这是中央对生态环境的承载能力用了“上限”二字。纵观会议报道全文，对消费没有用“上限”，对投资也没有用“上限”，而惟独对环境承载能力用了“上限”一词，这实则是中央在研判当前生态环境保护形势后，发出的有史以来为严厉的警告，正确理解其中的含义事关全局。
　　
　　环境承载力逼近上限
　　
　　12月9日至11日，2014年中央经济工作会议在北京举行，由于此次会议是新常态思路下召开的中央经济工作会议，因此备受关注。
　　
　　此次会议从九大方面提出了经济发展的常态。会议指出，过去能源资源和生态环境空间相对较大，现在环境承载能力已经达到或接近上限，必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展新方式。据悉，把经济发展和环境承载能力相结合，在中央经济工作会议历史上尚属。
　　
　　“我们对整个环境形势有一个基本判断，过去没有把环境放在这样重要的位置，这次把它作为新常态的一个表现方面，说明这个问题很严峻。”全国工商联环境商会秘书长骆建华表示，但是，可能还不够，现在环境承载能力已经达到或接近上限，有些指标甚至超过环境承载能力。
　　
　　2014年，中国环境保护工作经历了不平凡的一年。今年9月，内蒙古和宁夏交界处的腾格里沙漠存在企业非法排污现象。12月，广西大新县五山乡三合村常屯出现疑似铅锌矿重金属污染，造成部分村民出现不同程度的关节肿大、变形等情况，当地正动员村民搬迁。
　　
　　相对全国的环境违法案件，上述案例只是“冰山一角”。环保部数据显示，2014年前三季度，共处罚环境违法案件超3万件，向公安机关移交涉嫌环境污染犯罪案件1232件。
　　
　　从披露的数据来看，2014年查处的环境违法问题明显多于2013年。环境违法、污染犯罪等问题频发，引起社会对环境容量的担忧。
　　
　　城镇化不是城市化
　　
　　来自清华大学的一份《中华人民共和国国家环境分析》报告称，中国500个大型城市中，只有不到1%达到世界卫生组织空气质量标准。
　　
　　北京近郊的城镇和大型居住社区俨然已经和市区紧密地结合在了一起，这导致了北京市区不断扩大，人口激增。
　　
　　“我觉得搞城镇化应该在离北京市区稍远一点的地方搞，离北京市区太近，后又变成城市的附属品了。”市民刘先生说。
　　
　　距离北京70多公里的郊区延庆县在此次雾霾天气的侵袭下幸免于难。距离北京市区远，且重视环境，是延庆县远离雾霾的“法宝”。
　　
　　延庆在进行城镇化的同时，环境保护工作并未放松。在城区周边进行的绿化，有效地降低了PM2.5浓度。据统计，延庆县平原地区新增23725亩森林，每天可吸收1590吨二氧化碳，释放1139吨氧气，每年可滞留粉尘2401吨。截至2013年12月，延庆二级和好于二级的天数达到307天，占全年总天数的88%，为有历史记录以来高值。
　　
　　为重视环境保护工作，北京市人民法院在延庆县法院设立了环境保护审判庭。
　　
　　“如果像北京近郊的地区能够把各种资源配置足，我们并不愿意大事小情都去市区。为了去市区办事，很多住在这里的人都买车。”刘先生说。
　　
　　据北京市公布的数据，1/4的PM2.5是“输入性”的，3/4则是北京地区“自产”的汽车尾气、燃煤排放、工业企业排放、工地扬尘、农业焚烧秸秆等。其中，汽车尾气大概贡献了22%以上的份额。
　　
　　《2012年中国机动车污染防治年报》显示，中国汽车保有量达到20754.6万辆，已连续3年成为世界机动车产销大国，当前中国汽车二氧化碳排放每公里约为160克，欧洲的目标为95克，机动车污染已成为中国空气污染的重要来源。
　　
　　有外媒评论指出，在北京四环之外，除了本地动迁户外，基本上以新移民为主，这些区域的市民可能不被视为北京人，从而得不到服务。人们走出圈起来的住宅小区，面对的是一种典型的中国城郊结合部的混乱状态。这里缺乏合理的市政规划、建设和公共资源投入，没有足够的幼儿园、学校、医院以及方便的商业服务。但是，由于市中心拥有中国好的资源，吸引了全国各地的有钱人涌入，推高了中心地区的房价，这也祸及缺乏公共资源而又脏乱差的郊区。
　　
　　严控大型城市规模
　　
　　就此，“虽然一些技术性的推进细节正在探讨过程中，但是严格控制大城市、特大城市规模这一点，已经十分明确了。”一位国土资源部官员称，包括北京、上海、广州、深圳在内的特大型城市、大型城市，其城市规模都不可能无限制的扩张下去。
　　
　　事实上，在先前的土地利用总体规划修编过程中，国土资源部副部长王世元就明确提出，按照布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的要求，对现有基本农田保护任务和空间布局只能作适当调整，建设用地布局调整要以资源环境承载力评价为基础，严控特大城市、大城市和城市新区无序扩张。
　　
　　目前，国土资源部已成立土地规划调整完善工作领导小组及专门工作组，同时，国土资源部还提出，要求各地也要成立专门的工作班子，确保人员和经费到位，抓紧落实规划调整，完善各项任务。而这其中，即包括环境资源承载力评价的有关工作。
　　
　　“从人口、水资源、环境资源的承载力上看，我国一大批大型、特大型城市已经远远超出了其正常的城市承载力，但是，由于发展冲动的存在，仍出现了无限制扩张城市规模的现象，这种扩张实际上是以土地为基础的，因此，通过评价前置的手段，管住土地这个闸门，就可以在相当大的程度上，控制住城市规模的无序扩张。”一位参与资源环境承载力评价前期论证的专家透露。
　　
　　在此之前，国土部规划司司长董祚继公开表示，将重点压减东部地区省份的新增建设用地规模。
　　
　　“比如上海市新一轮城市总体规划修编，就明确提出做减量规划；北京正在做的首都总体规划修编也提出减量规划的新思路要求；深圳等城市近年来用地供应早已是以存量用地为主，深圳后划定的生态保护红线一共只有四五十平方公里的用地空间。”他说道。
　　
　　拓展环境承载能力需要新思维
　　
　　生态环境发展形势如此严峻，首当其冲的自然就是应对战略和政策了，其中两方面至关重要，一是降低社会经济发展对环境承载能力的需求，二是扩大和提高环境承载能力的水平，也就是从供求两方面来扩大生态环境的利用空间。
　　
　　一般意义上，生态环境的利用空间有两个来源，一是环保监管，二是调整结构，前者主要侧重于末端治理，后者则是源头治理，两者相辅相成。就此而言，我们要推进经济新常态的建设，以及推行各项改革措施，其实正是从提高发展效率的角度来向资源生态环境要空间，在环境承载能力“达到或接近上限”的条件下，任何旨在提率的政策，都可以理解为是一种“环保导向型”的政策。
　　
　　此外，环保本身的政策也很重要。虽然我们能够理解效率和监管的重要性，但这两点也正好是生态环境保护的两大约束，也就是说，长期内的调整必定是有效的、均衡的，但中短期内，无法通过迅速提率和改进监管水平来“出清”生态环境的空间市场。
　　
　　因此，我们必须找到第三条道路，这就是向外要生态环境的空间。也就是说，我们在推动资本流出的同时，采用相对先进的生态环境保护技术来帮助资本流入国实现更好的可持续发展，进而用先进的、的产能来取代国内落后的、低效的产能，实现内外在生态环境保护上的齐头并进。譬如，在“一路一带”的建设过程中，我们可以在基础设施建设，生态环境技术转移等方面将“一路一带”建设成绿色生态的经济带，事实上，“一路一带”的沿途国家恰恰大都是生态环境较为脆弱的国家，如果能够通过“走出去”的战略加强当地的生态环境保护，那么无疑也将终提高区域整体生态环境的承载能力，终产生的实际效果，也就是提高了我们自身的生态环境承载能力。
　　
　　从环境承载能力的角度出发，我们可以理解，体现为密集出台改革措施的经济新常态，其本质就是要缓解经济发展与环境承载能力之间的紧张关系，为社会经济的发展争取更多的空间，否则，我们的转型和发展并没有取得成功的把握。
　　
　　加大环保力度
　　
　　“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”
　　
　　一直以来，困扰着一些地方政府如何协调环境保护和经济发展的相关问题，已经有了较为明确的答案。
　　
　　此次中央经济工作会议进一步提出，必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展新方式。而面对环保困境，环保组织自是不可或缺。
　　
　　壮大环保社会组织，不仅契合了环保问题庞杂、专业、影响面广等特点，而且增加了公共管理的力量，为政府减轻包袱。在大力推广“负面清单”的背景下，哪些是政府该管的，哪些是政府可以退位的，职能部门应有的定位。让行政之手不再“”，腾出更多空间壮大社会组织，对增加社会自理能力，增强社会活力也有裨益。
　　
　　如今，“小政府，大社会”已是大势所趋。相比于其他社会问题，环保事业更需政府“简政放权”，让专业的社会组织承担责任。2015年1月1日起，新《环保法》将正式实施，该法将民间力量有序地纳入环境治理的机制中，设立了环保公益诉讼制度，为环保组织提供了公益诉讼的机遇。
　　
　　相比于其他社会问题，环保诉讼具有鲜明特点。首先，环保问题诉讼成本高、专业性强。单靠个人对抗污染主体，不仅面临取证难、耗时长、费用高等特点，而且和强大的污染主体相比，个人如“蚍蜉撼树”，胜诉率不高。
　　
　　其次，环保事关公共利益，长期看绝非一人一地受害。过往无数例子证明，一条被污染的河流，或者一片被污染的土壤，牵涉到的利益群体是群体性的，也具有潜伏性（短期危害不明显），因而环保诉讼属于“众益”范畴。而若政府承担诉讼责任，容易成为众矢之的，被拿来堵枪口，甚至成为民怨倾泻的对象，因此让环保组织提起公益诉讼，政府做好监督工作，更具可行性。
　　
　　而需要指出的是，壮大环保社会组织，并不意味着政府彻底“卸包袱”。从目前来看，政府至少要做足两方面功夫。一方面，要对嗷嗷待哺的社会组织“扶一把”。目前法律规定具有提起诉讼权力的环保社会组织并不多，诉讼涉及鉴定费用高昂，不妨对参与公益诉讼的环保组织在资金上帮扶，这不仅能增强民众对公益诉讼的信心，而且也给社会组织注入了强心针。
　　
　　另一方面，政府要做好“守夜人”角色，监督好环保组织的履职能力。设立准入退出机制及相关考核标准，定时对环保组织来个详细“大体检”，剔除无所作为的组织，嘉奖有贡献的组织，促进环保事业蓬勃发展。