适格主体挥别“高门槛” 贵州破冰行政公益诉讼

　　【中国环保在线 行业动态】“检察院把我们推上被告席，以前从没有过的事。”贵州省金沙县环保局局长秦蓁近有点郁闷，该局因为行政不作为“怠于处罚”污染企业被检察院告上了法庭，成为全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼案。
　　　　当前，以环境污染为代表的公共利益纠纷成为日益突出的问题，但一些由公民或社会组织提起的公益诉讼，基本上都被法院以不具原告资格为由“拒之门外”，2006年至2010年环境信访与诉讼比例大于300：1。
　　
　　检察院首例环保公益诉讼
　　
　　“检察院把我们推上被告席，以前从没有过的事。”贵州省金沙县环保局局长秦蓁近有点郁闷，该局因为行政不作为“怠于处罚”污染企业被告上法庭，成为全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼案。环保局随后即履行了行政处罚职能，检察院认为，行政公益诉讼目的已达到遂提起撤诉，法院审查后裁定准予撤诉。
　　
　　原来，2013年9月，佳乐建安公司被噪音排污被罚没121520元，却一直未缴纳。2014年8月环局部门责令其于8月23日前缴纳，如逾期不缴将进行处罚。该公司直到10月13日才缴纳，对其逾期缴费县环保局却未予行政处罚。县检察院考虑到一些涉污企业拖欠排污费现象较普遍，损害了公益，采取诉讼方式督促行政部门依法履职社会效果更好，遂将此案作为探索行政公益诉讼的试点。
　　
　　由检察机关提起行政公益诉讼，虽在全国尚属首例，但显然有法可依。我国宪法第129条规定“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。”《民事诉讼法》第55条亦规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”《刑事诉讼法》第77条则明确，“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”
　　
　　检察机关作为国家的法律监督机关，其检察权即包括保护国家财产和资源免遭违法行为侵害，以及在国家财产和资源遭受违法行为侵害时有权代表国家提起诉讼。既然如此，各级人民检察院理应在公环保公益诉讼方面有更多的担当，积极的作为。遗撼的是，如贵州省检察院副检察长余敏所说，此前检察机关尚未有过以维护公共利益为目的，以原告身份对行政部门不作为或乱作为提起诉讼的先例。
　　
　　近年来，我国因严重污染造成的环境侵权纠纷逐年增多，甚至呈急剧上升趋势。前几天有媒体公开披露了“中国癌症地图”，集中暴露了环境污染已给公民健康带来了严重的伤害。更应看到，环境侵权案件区别于一般的民事纠纷，不只污染的原因具有复杂性，且所侵害的利益具有明显的公益性。正因此，我国民事诉讼法第55条确立了环境公益诉讼制度。
　　
　　但究竟由谁担当公益诉讼的原告，公众舆论一直期待着有更多的适格主体，不单国家机关，亦当有许多的民间环保社团担当起公益诉讼的大任。新近提交全国人大常委会审议的环境保护法修正案草案也规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”
　　
　　环境信访诉讼300：1
　　
　　“由检察机关提起行政公益诉讼，这在全国尚属首例。”余敏表示，此前检察机关尚未有过以维护公共利益为目的，以原告身份对行政部门不作为或乱作为提起诉讼的先例。
　　
　　当前，以环境污染为代表的公共利益纠纷成为日益突出的问题。有统计显示，仅2006年到2010年，我国环境信访就达30多万件，行政复议2600余件。而相比之下，进入诉讼程序不足1000件。
　　
　　“公益诉讼制度不完善是瓶颈。”仁怀市法院环境保护法庭庭长陈铭说，公益诉讼已写入新修订的民事诉讼法，但针对行政部门损害公共利益的行为或不作为，“谁来当原告”仍是尚待突破的困境。
　　
　　为强化依法治理环境问题，全国已设立百余家环保法庭。但因公益诉讼“门槛高”，大量由公民或社会组织提起的公益诉讼，基本上都被法院以不具原告资格为由“拒之门外”。
　　
　　“有关职能部门没有依法行政往往是导致环境事件多发的重要因素。”武汉大学环境法研究所教授秦天宝说，探索完善行政公益诉讼将为依法监督行政不作为、乱作为提供有效的法律解决途径。
　　
　　秦天宝认为，检察机关是法律监督机关，对行政机关有抗衡能力，由检察机关作为公共利益代表人，充当行政公益诉讼原告不仅合适也切实可行。
　　
　　“当然，提起行政公益诉讼前，检察机关应当对行政机关先进行督促。”秦天宝说，“检察机关还应注意权力边界，建议先从环境保护、消费者权益保护、国有资产保护等涉及公共利益领域积极探索。”
　　
　　一些专家建议，解决“公益原告困境”还应进一步出台行政公益诉讼相关司法解释，明确检察机关提起公益诉讼的法律依据。
　　
　　环保公益诉讼，这个可以有
　　
　　当前，人们对种种破坏生态环境行为的反响甚是强烈。而在一些地方，环保行政机关非但不严惩污染企业，甚至把它们当作“衣食父母”。从这个角度来看，检察机关把行政不作为的环保局告上法庭既是必要的，也是依法履行法律监督职责的题中之意。
　　
　　首先，司法是维护社会公平正义的后一道防线。环境保护影响着经济的可持续发展和百姓基本的生存权利，检察机关作为社会治理的守护者，在环境保护中不能缺位。检察机关状告行政不作为的行政机关，是强化法律监督的必然要求。一些地方政府出于政绩考虑，对企业的污染行为“睁一只眼闭一只眼”，若对此缺乏有效的监督力量，后果不堪设想。
　　
　　其次，检察机关把行政不作为的环保行政机关告上法庭，还是预防和及时查处渎职失职行为的捷径。检察机关的司法活动以法律为依据，凭借法律的强制力作为后盾，其法律监督的成效远超经济、行政的威慑力。根据以往经验，不少重大环境污染事故的背后，都存在着监管失职，甚至贪污腐败的问题。检察机关提起公益诉讼，不仅是监督，更是一种督促，乃至追惩。
　　
　　此外，司法是保护环境的重要手段之一。从环境公益诉讼的实践来看，大的问题是没有起诉方。审判机关是中立裁判机构，只能“坐等”诉讼，不能主动找案。尽管《环境保护法修订草案（二审稿）》规定“可提起公益诉讼的主体为中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”。但事实上，只有检察机关才有能力和条件，扛起环境公益诉讼的大旗。从司法实践看，检察机关作为环境公益诉讼的原告，不但是世界通例，也符合公诉权设立的根本宗旨。
　　
　　环境公共利益是一种特殊的利益，由于是公益性的，其受益也归于社会。世界各国虽然政治、经济和历史文化传统有所不同，但无论是英美法国家还是大陆法国家，都非常重视公益诉讼。比如，各国立法规定能够代表公共利益提起诉讼的原告范围是十分广泛的。除控诉机关（或公诉机关，如检察机关）外，个人和社会公益性团体也有权提起公益诉讼。因此，我们也期待终通过的《环境保护法（修正案）》，能赋予检察机关、依法登记的公益性组织以及每个公民合法的环境保护公益诉讼的主体资格。